总支出的57％，地方财政支出的45％。关键的问题在于，这样一种涉及几千亿甚至上万亿的转移支付，在很大程度上处于“不透明”状态。据李金华的报告，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金亿元。在这当中，一般性转移支付的不透明性就更是突出。因为这种一般性转移支付，国家没有指定具体用途，无论是在拨付还是使用上，有关部门都具有很大的随意性。其实，不仅在转移支付的问题上如此，凡是涉及重大资源分配问题的，包括政策性资源，几乎莫不如此。其间造成的浪费、不公、*，也就可以想见。 。。
二 暗箱操作——中国之癌（下）（2）
而暗箱操作现象的广泛存在，特别是与行政权力相联系的暗箱操作现象的广泛存在，不仅导致重要社会资源的不公平分配，导致*现象的广泛发生，更重要的是，这种暗箱操作成为瓦解制度和规则从而瓦解社会生活基本秩序的一个不可忽视的要素。暗箱中的暗，是同时对上对下而言的。对上，它使得自上而下的权威和控制失去效力；对下，它使得公民对权力的监督成为不可能。因此，在暗箱操作现象严重存在的地方，种种的弊端实际上处于失控状态。
几年前被揭露的吉林省白山市原政协副主席、白山市*部部长李铁成卖官案中，有一个令人震惊的细节：在他担任靖宇县副县长、县长和县委书记期间，竟没有一个单位不向李铁成行贿的。在全县范围内，李铁成受贿没有“空白点”。调查结果表明，全县科、处、局级干部除李铁成本人和他的妻子外，几乎无一人不向他行贿。吉林省检察院“李铁成受贿案侦查终结报告”中长达9页的“行贿人名单”显示，行贿者分布在县委、县政府机关各个部门，基层乡、镇机关，省直、中直企业等100多个单位。而李铁成，不过是相当普遍存在的卖官案中的一个极端的典型，在近些年频发的*大案要案中，涉及买官卖官的已经占有一个相当大的比重。
买官卖官何以在我们的社会中相当广泛存在？原因不外乎两个，一是在我们的社会中，官职是一种与金钱几乎同等重要甚至更为重要的资源；二是官职的获得，或者说干部的任免是封闭性操作的。这里所说的封闭操作，实际上也就是成为一种正式制度的暗箱操作。
2006年年初，中央纪委和中央组织部曾经通报了一批此类案件。其中山西省翼城县原县委书记武保安卖官的案件最为引人注目。有关部门调查了武保安从2003年1月10日到2004年3月18日银行账户上的存款纪录，可以说日进万元。这一年多，正是他任县委书记期间。值得注意的是，在武保安案发之后，他妻子说了一句后来被广为引用的话：“当书记与当县长就是不一样。”而从其存款纪录中也可以看出，在担任县长时，他的存款数量很有限，但在担任县委书记之后，他的存款数量直线上升。其原因就在于，只有县委书记才真正掌握干部的任免权。问题不在于在他任职期间任免了多少干部，而在于这种任免是以何种方式进行的。曾有评论说，现在卖官已经卖到“毫无技术含量”的地步。而买官卖官之所以能够达到如此地步，从根本上说，就是暗箱操作这种权力运作方式为其预留了空间。武保安卖官的常用方法之一，就是“度身定做”。比如，在一次讨论人事安排的常委会上，针对原先确定的推荐对象的年龄条件，武保安提出“能否加一条：工作突出，担任正职的干部年龄可放宽一岁，参加推荐”。当一位副书记提出不同意见时，武回答道：“可以定为：工作业绩突出，担任副书记、人大主席的年龄可放宽一岁参加推荐。”此时，又有一位副书记提出了不同意见，武保安答道：“年龄为1963年，加一个括号含人大主席，这个事情就这样定下来。”放宽年龄的表面理由是“把好苗子选拔进来”，而实际上，放宽年龄针对的只是某一个人，这一点大家当时也心知肚明。有人在书记会上对他的任免方案提出不同意见，武的回答则是，书记会议就这样定了，有意见常委会上讲。
值得人们注意和深思的是，这种暗箱操作式的干部任免过程，好像是违反了干部任免要经有关组织部门的考察以及集体决定的正式程序，是与正式制度格格不入的，是权力正式行使的某种例外，但这只是表面上的。从根本上来说，暗箱操作这种权力的非正式运作方式根植于我们的正式制度的基础上。因为长期以来，一些地方人事任免和重大问题决策的隐秘化、神秘化，已经成为一种制度性的惯例。暗箱操作，就是这种制度背景下的不可避免的产物。
电子书 分享网站
三 暗箱操作的制度空间（1）
从表面上来看，暗箱操作似乎是一种与正式制度和正式程序相背离的现象，但实际上，暗箱操作现象的广泛存在，有其深厚的制度基础，这个制度基础就是它欲背离的正式制度和正式程序。换言之，恰恰是作为暗箱操作背离对象的正式制度本身成为暗箱操作的前提和条件。
在我们的经济社会生活中，有一个经常使用的名词，即“运作”。也就是说，确定要做某一件事情之后，要将这件事情办成功，就要开始“运作”的过程。常见的说法是，“下面就是运作的事情了”，“我需要有个运作的时间”，或者是“这个事情得需要去跑”。一项商务活动要“运作”，一个官员的升迁有时也需要去“运作”。全国各级政府各类企业在北京设立的上万个驻京办事处，日常的工作是什么？一言以蔽之就是“运作”。“运作”的真正要义，是要使不能办成的事情或可能办成也可能办不成的事情能够办成。
“运作”的过程当然是需要成本的，但只要“运作”能够成功，运作者将获得大于运作成本的收益，而运作的成本则成为被运作对象的权力持有者的收益。各类*现象千变万化，但其基本的规律和逻辑，也就大体如此。
在现实生活中，暗箱操作的现象以及进行暗箱操作的人们往往成为被指责的直接对象，但实际上，暗箱操作的空间却是正式制度事先预留好的。因为没有这样预留的空间，暗箱操作就没有进行的余地。如上面所说的“运作”，在其实施的过程中并不是不会遭遇程序与规则，如果不会遭遇这些程序和规则，也就不需要“运作”了。确切的情形是，其所遭遇的程序或规则，要么是缝隙过大，要么是软性的。因此，成功的“运作”就意味着穿越缝隙和扭曲规则。然而问题的实质在于，为什么这些程序或规则可以被穿越和扭曲？
比较中国和苏东国家的改革过程，可以看到一个明显的区别，即苏东国家的改革往往是首先从正式的规则和程序入手，而中国的改革则更多是通过变通进行的。在这里，我们不去评价两种改革策略的是非优劣，但我们至少可以发现隐含在这两种改革策略背后的实际是两种明显不同的制度特性。
在描述改革前我国经济政治体制的时候，人们往往会使用集权、僵硬、严密等这样的字眼。但这时人们往往忽略了这个体制另一方面的特征，即体制的粗疏性。在当时的条件下，由于科层化行政机构的不发达，“蜂窝状组织结构”的存在，以及缺少为集权式体制所需要的必不可少的信息与统计数据，其体制的本身是相当粗疏的。在这种粗疏化的体制结构中，形成的是一种模糊化的决策方式和社会动员式的运作社会生活的方式。这种模糊化的决策方式体现在，它只提出笼统而含糊的目标，对实现这种目标的手段只提出相当原则性的要求。“做计划要留有余地”、“计划要宜粗不宜细”、“在原则上要如何如何”、“因地制宜”等等，都是这种粗疏化体制运行的典型特征。在实施的层面上，其程序化和规则化的程度是很低的，执行者具有较大的相机处置空间。我们也许可以将这种特性称为僵硬而粗疏制度中非程序化的弹性空间。
这种体制的特征直接影响到后来的改革进程。在改革的过程中，许多实质性的措施，特别是面临较大阻碍的改革措施往往都是通过变通的方式进行的。所谓变通，是这样的一种权力实践，从表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目标与原制度是一致的，但变通后的目标就其更深刻的内涵来看，在很大程度上与原制度目标不尽相同甚至根本背道而驰。其具体的方式包括重新定义政策概念边界，将硬性约束软化，以扩大政策约束的空间；选择性执行；利用制度约束的空白点；打政策的“擦边球”等。这样的改革策略有利于避开改革的某些阻力，对于瓦解旧体制也起到了有效的作用。但问题是，这种以偏离正式体制为特征的变通行为也为以后留下了“祸患”。问题很简单，变通可以成为瓦解旧体制的利器，也可以成为阻碍新体制有效运作的工具。尤其是，由于变通在改革中居功至伟，事实上也就使后来偏离正式制度的行为获得了合法性。甚至在这个过程中，开始形成一种为了目的可以不择手段的机会主义价值观。
三 暗箱操作的制度空间（2）
改革开放的过程实际上也是一种世俗化的过程。在经历了30年改革开放过程的今天，利益已经取代意识形态成为我们这个社会的“操作系统”。然而，当我们仔细审视这个社会的时候，却发现我们没有为“操作系统”的更换做好准备，甚至我们还没有准备好安装这个新的“操作系统”所需要的硬盘空间。
关键的问题是，当利益取代意识形态成为基本的社会驱动力之后，权力在已有灰色制度空间中的行使具有利益的新驱动，而原有意识形态的约束却已基本消失殆尽。这样一来，制度中原有的非程序化的弹性空间也就成为利益驱动的暗箱操作的灰色制度空间。换一个角度说，本来进入这个利益时代的时候，应当通过正式制度的建设来缩小可以容许暗箱操作的灰色制度空间，应当为可能在利益背景下行使的权力设定新的硬性制约条件，但在实际上，在改革初期起到积极作用的变通，却在利益这个新的“操作系统”上演变为以谋取特殊利益为目标的权力暗箱操作。如果说在过去，变通还是体制固有的运作方式的话，在今天，暗箱操作已经成为纯粹的谋利行为。
事情还不仅如此。更重要的是，由于利益的驱动，保护甚至拓展容许暗箱操作的灰色制度空间在某种程度上已经成为一种有意识的自觉行动。在有关*的研究中，有人发现这样一种新的趋势，即由寻租到有意设租。正如有学者界定的，所谓设租，就是利用手中掌握的权力，为权力的服务对象设置关卡与障碍，向相关人员和机构或直接收取或间接“逼”其交纳通向正当权利和利益的“过路费”。而这种设租的过程，有许多就是通过拓展制度的灰色空间实现的。相反，一些可以从根本上缩小制度灰色空间、杜绝暗箱操作的举措，如权力行使的程序化、公开化等，在改革中一直踟蹰不前。甚至存在这样一种可能性：特殊利益群体通过将上述可能的改革措施敏感化的方式，来自觉地抵制类似的改革，以保护甚至扩大制度的灰色空间，保护甚至扩大其暗箱操作所需要的制度条件。比如在国企改革中，他们要努力推动国有资产出售，但却对国有资产出售程序的规范化不感兴趣，甚至暗示人们那是不可能的，更有甚者是将国有资产出售过程神秘化和保密化。
其实从根本上来说，暗箱操作存在的基础，是神秘化的权力模式。在我们现实生活中，一般的公务，一般的经济社会生活数据，往往成为一般民众不得与闻的“秘密”；党政机关不是民众可以自由进出的场所，反而成为戒备森严的“军事重地”，这几乎是一种常态现象。在“*”期间，权力的神秘化达到登峰造极的地步。那时运作社会生活靠的就是每年几十或几百个中央文件，而这些文件几乎全部是只允许传达到某某级的“机密”。在过去30年改革过程中，权力神秘化的程度有所改变，但基本的权力模式却没有根本性变化。在这样的权力模式之下，权力的暗箱操作几乎是必然的。虽然权力的运行有着种种的内部规则和程序，但政务活动的高度神秘化，必然会使抑制权力暗箱操作的因素失去足够的力量。
给人以希望的是情况正在发生变化。2005年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。《政府信息公开条例》规定，政府机关如果拒绝公开信息，公民可以直接提起行政诉讼。可以想象，政务信息的公开，将会从根本上缩小暗箱操作的制度空间。另外的一则报道是关于河北省的。从2005年开始，河北省以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，大力推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。在这项意义重大的改革中，一个人们以前闻所未闻的名词是“清理权力”，甚至公布市长权力清单，公开政务运行环节。河北省大刀阔斧推进政务公开，与此前发生的几起*大案有直接关系。河北省原外经贸厅副厅长李友灿在一年多时间里，利用审批进口汽车配额的权力，收受贿赂高达4744万多元，创下了当时贪官贪污数额的最高纪录。而李友灿之所以能够在如此短的时间内攫取如此大量的财富，其中一个重要原因就是灰色制度空间提供的暗箱操作的余地。事后查处李友灿贪污案时，竟然有许多官员不知道李友灿还管着进口汽车配额，即便有人知道他管着此事，也不知道具体是怎么审批的。而李友灿本人更故意将权力神秘化，在具体操办时只有他和为数极少的几个亲信了解。几个人一“捏咕”，就算完事了。正是这样的教训，使河北省委、省政府认识到：“阳光是*的天敌，公开是*的克星。无论是站在从源头上防治*的角度考虑，还是从�