验已经显现。
美国的支持是关键，但是美国首先必须在国内政策层面加强共识，而后才能在国际层面令人信服地采取行动。克林顿政府虽然对减少排放的国际协定持赞成态度，但是却最终没能在协定的紧迫性问题上争取到国内的理解，也没能建立起一个联盟使法案得以通过。尽管当时副总统戈尔已经尽了最大努力，将气候问题提升为国内的优先议程，但是工会的利益以及在北美自由贸易协定批准过程中的政治因素却最终打压了政府意欲在环境问题上有所作为的雄心。因此，克林顿总统从未将《京都议定书》交给参院批准，因为他知道没有通过的可能。布什总统在执政的大部分时间里，并没有认识到气候变化是一个全球性问题。布什政府阻碍了气候变化的国内行动，并且丧失了国际信誉，失去了在此问题上的国际领导权。没有国内支持，美国就有可能阻碍国际共识的形成，但是它也将失去信誉，无法推动建立积极的议程。
发展中国家，尤其是中国和印度，必须是全球气候变化多边框架的组成部分。即便它们的政府致力于实现提高能效和摆脱贫困的双重任务，它们的经济和人口增长还是会增加全球温室气体排放和能源需求。多边体系必须既照顾新兴经济体的经济增长关切，又要认识到它们在不断加重全球变暖状况。气候变化多边框架要逐渐使发展中国家参与进来，并帮助它们减少温室气体排放。否则，即便工业化国家采取果断有力的措施来改变自己的行为方式，全球的二氧化碳浓度可能还是会迅速增加。可能出现的最坏情形是，投资流向了那些正在迅速成为最大温室气体排放国的国家，导致排放的净增长。
抑制气候变化（8）
弱制度能力降低了国际社会抗击全球威胁的能力。《京都议定书》的问题是其内部机制出发点很好但结构不佳，清洁发展机制（Clean Development Mechani*）就是最为突出的例子。该机制提供了成百上千万美元的物质激励，鼓励公司在发展中国家启动绿色项目，但是很多项目可能在没有任何激励措施的情况下也同样会启动。38此外，联合国和世界银行内部处理气候变化相关问题的机构和组织不断繁衍，导致了混乱和重叠。联合国组织结构过多，但是资源又太少，它们应对的是同一个问题的不同方面，但是相互之间却几乎没有协调，也不分享信息。39更有效的气候架构必须区别各种组织的角色，提高它们的运作效率，改革或者解散那些被证明是效率低下的组织，而对于那些有前途的组织要加大财政支持力度。
私营部门是资本和技术的储备库，全球和国家层面的制度安排都要用好它。很多世界上最大最强的跨国公司现在都支持节能减排行动。大陆石油公司（Conoco）最近公开将矿物燃料的温室气体排放同全球变暖挂钩，并游说联邦立法限制温室气体排放。40六个世界上最大的跨国公司宣布成立供应链领导联盟，要求它们所有的供应商公布各自的碳排放水平数据和应对气候变化的战略。41各行各业的公司，如沃尔玛（Wal…mart）、通用电气（GE）、壳牌（Shell）、通用汽车（General Motors）和阳溢软件（Sun Systems）等，都呼吁采取国家立法，42制定适用于美国各行业的明确和共同的指导方针，激发节能和技术创新。美国有50多个大型金融管理公司，包括美林证券（Merrill Lynch）和加利福尼亚州公共雇员养老基金（CalPERS）（全国最大的公共养老基金，资产达2300亿美元），都已经加入到了不断扩大的倡议团体中，要求美国进行国内立法抑制碳排放。43在全世界，有越来越多的公司要求建立稳定的法规和碳定价体系，因为这样能够减少风险、稳定投资基础。
非营利部门也发挥着重要作用，它可以提供分析报告、提高人们对全球变暖的认识程度和关注度。在每一次《气候变化框架公约》的国际会议上，非政府组织都聚集在一起，仔细审查会议程序和事项，给国家施加各种压力，如要求它们减少排放、保护雨林，以及帮助穷国防范和适应气候变化的影响等等。非政府组织施加的压力使得国家和公司在做排放报告时更加透明。但是，它们所处的位置一般不是很有利，并不能有效地影响国际立法去制定有约束力的责任条款；它们的倡议行动常常受阻，因为它们无法战胜声势浩大的产业游说团体，一旦立法，这些团体的利益就会受损。改进后的气候变化多边框架可以疏通渠道，更好地将非政府组织的不同声音、信息共享能力以及倡议行动纳入到政策制定过程中。
也许我们从过去和当前的实践中能够获得的最重要经验就是：诸多的各类行为体必须要共同努力，才能取得进步。将政府团结起来共同应对气候变化是一个挑战，而要将公司、非营利部门和个人全都动员起来，朝着共同的目标奋斗努力，也是一个挑战，且与前者大不相同。美国要发挥核心作用，将这些行为体联系到一起。
为国际协定奠定基础：美国行动
奥巴马总统将成为从根本上改变美国和全球气候政策的最关键行为体。他要教育和发动国内各行各业以及不同政治立场的选民。他要与不同经济发展水平的国家进行接触、建立信任，因为每个国家对于自己的气候和能源困境都有独特的看法。他还要将合理的政策引导到一个问题领域中，从根本上影响经济增长和国家政治。
抑制气候变化（9）
碳定价必须成为美国政策的核心原则，它将刺激私营部门投资、推动研究和技术创新、提高能效。碳定价有三种做法：征收排放税、建立限额交易体系，以及制定燃料效率或可再生燃料标准（增加隐形成本）。三种做法并不相互排斥。第三种做法在政治上更为容易，因为它隐匿了价格，但是有效性比透明定价低。欧洲在2005年建立了限额交易体系（cap…and…trade system），称为欧洲交易体系，这是世界上最大的二氧化碳交易许可体系，排放交易市值估计达到300亿美
元。44澳大利亚正在考虑建立一个创新性的新体系，以长期碳排放许可和短期许可年销售相结合为基础，这与央行通过出售债券和调整利率来调节货币政策是相似的。45
美国的碳定价有两大阻力。一是政治阻力，碳定价将会损害燃料密集型产业及其劳工群体。因为布什政府首先否认了气候变化的严重性，然后又抵制立法，美国还没有就地方性影响以及如何消除这些影响进行过辩论。进行谈判可能需要一些时间。在金融危机中可能会更难，因为任何损害竞争力、削减就业岗位的行动都会引起恐慌。二是科学与技术之间的难题。鉴于碳定价的政治成本太高，对于依据科学原理提出的、但目前技术水平还无法实现的排放目标，政治家们是予以抵制的。但是行动滞后只会加剧问题的严重性。
美国的政治环境正在朝着进步的方向发生改变。《利伯曼—华纳议案》（以下简称《议案》）（Lieberman…Warner bill）提出对整体经济实行限额交易政策，2007年12月受到了美国参议院环境和工程委员会的支持。该《议案》未能获得通过，因为环境倡导者们认识到，布什政府可能会弱化立法，他们希望获得更好的结果。《议案》呼吁相对于2005年的排放水平，到2020年应减排10％，2030年减排30％，到2050年以前应减排70％。200746年底通过了《能源和自给自足法案》（Energy and Independence Act），该《法案》制定的碳定价政策力度更大，更为明确。例如，提高了公司平均燃油经济性标准，提出了雄心勃勃的可再生燃料标准，以及对照明、建筑和商业设备的新能效要求。47
除华盛顿采取的行动外，有25个州已经开始立法，要将温室气体排放减少到远远低于即将出台的联邦法规定的标准。48尽管目前环保局和加利福尼亚州正在围绕加州划时代的气候变化立法进行司法战争，49但是各州和地区的努力已经使得开展更强有力的联邦行动成为可能。各州已经不得不开始应对这样一些问题，例如建设怎样的电站，如何提高能效、减少排放，以及如何以环境可持续的方式推动经济增长等。
奥巴马总统应该利用这个正在萌发的利益点，显示出其在州、联邦和国际舞台上的领导风范。为此，他必须超越两党政治，因为两党政治往往误导了美国国内关于气候变化问题的对话，使美国国内政策蒙上阴影。
首先，奥巴马总统需要担当总教导员的角色。他必须解释清楚，为什么美国必须采取行动，为什么美国人必须人人负责，为什么我们必须承担且要尽量减少过渡时期对某些产业和产业群体产生的成本。在国家层面，美国必须转变在单一能源依赖模式下界定能源与气候挑战的做法。对石油和玉米燃料乙醇的依赖可能会使美国能源来源多样化，但是却无助于减少温室气体排放，而且玉米燃料乙醇还会加剧国际粮食短缺的状况。50能源安全是国家安全的核心，但是保护地球的任务也同样重要，且刻不容缓。如果全球排放不在2015年达到峰值，那么我们规避灾难性后果的机会就会越来越小，这绝不是耸人听闻的妄言。
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其次，政府必须推动联邦、州和市的立法，推动私营部门的可用技术以最快的速度传播提高整体经济的能效。例如，在美国南部，新型太阳能的边际成本已经具有相当的竞争力，可以与汽油和煤炭投资的边际成本竞争，但是目前的电网系统排除了新型能源参与竞争的可能。如果实行政策创新，将新型投资从各市的电网区分开来，那么就会立刻提高太阳能投资的积极性，并且从长远看，规模经济会进一步提高太阳能的成本竞争力。建立国家建筑标准、投资智能电网建设，这些也都可以作为政策手段，利用现有技术减少排放，降低对矿物燃料的依赖，创造“环保型”就业岗位。
第三，奥巴马总统需要在气候变化政策方面培育共识，激发技术创新和必要的投资，以使地球实现可持续发展和长期繁荣。由于没能制定有信誉的国内政策，美国影响国际政策的能力已经受损，并直接影响了美国的经济、环境和安全利益。从全球角度来看，美国自贬身价，把自己变成了气候变化影响的“承受者”，而不是政策的“推动者”，未能推动形成国际共识，以阻止气候变化、保护能源安全。美国必须建立完备的国内政策基础，推动围绕相关目标形成共识，并且得到更广泛的美国民众的支持。美国必须建立法规性的激励机制，加大对可利用技术的投资，节约能源资源，并创造新的可再生能源资源。实行碳定价是实现上述目标的必要和根本手段。
建立更加强有力的多边架构
新的气候变化国际框架必须具备两个特点：首先，要具有联合国谈判性论坛的包容性；其次，要将世界上的排放大国都纳入进来，使它们能够积极参与。该框架必须针对私营部门建立激励机制，刺激投资和创新；必须把非政府组织的作用制度化，吸收它们的意见、维持审查权利、制造守法压力。
负责任主权原则——如果主权行为产生了跨越国界、超越时间的影响，那么主权国家需要对此负责——与联合国和大国谈判有效结合起来，通过我们在本书第三章建议的16国集团架构，就能共同发挥作用，制定措施，规避日益逼近的气候危机。考虑到美国的经济规模、排放水平和技术能力，任何解决方案必须都将美国包括在内。欧洲已经在尽最大的努力创建地区气候机制，它也必须继续发挥引领作用，建立目标，推动国际社会根据日益紧迫的科学现实采取政策行动。日本的能效技术非常发达，可以作为具体合作的基础。新兴经济体必须要有信心，即便是在抑制排放的国际框架内达成的相关协议也会允许它们的经济继续增长。在此过程中，必须将世界上受到气候变化影响的最贫困的国家纳入进来，还要给16亿没有用上电的人输送电力。就实质内容和过程而言，这都将是一件困难的事。
我们必须建立一个新的、具有法律约束力的协议，在《气候变化框架公约》支持下阻止全球变暖。该协议应该将所有主要经济体都包括进来，理想的情况是包括所有192个《气候变化框架公约》缔约方，并以气候变化委员会的科学发现为依据。该协议的缔约方将承诺，保证到2050年地球温度相对于前工业时期的水平上升不超过℃，到2015年全球年二氧化碳当量排放达到峰值，到2050年全球减少二氧化碳当量排放50％—85％。书 包 网 txt小说上传分享
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为实现上述目标，协议必须包括两个相互独立又相互联系的轨道：（1）“投资轨道”，建立激励机制和手段，推动各国节能、开发利用新技术、保护雨林，并适应气候变化的影响；（2）“控制轨道”，制定目标、时间表、政策框架和责任措施以控制排放。因为科学知识和技术的不断发展，协议必须具有适应性，每年必须进行正式评估，依据科学证据提高或降低行动目标。还必须对非政府组织发出明确号召，请它们参与评估，并发挥监督作用。
联合国秘书长潘基文已经发出了号召，呼吁在2009年12月哥本哈根《气候变化框架公约》缔约方大会之前达成京都框架的后续协议。我们对此目标持有保留的支持态度。《京都议定书》的第一个责任期将于2012年截止。如果在2009年达成一份协议，那么各国有时间执行批准程序，并使之在《京都议定书》终止之时生效。谈判安排已经制定下来了，争取在哥本哈根会议前做出一份草案。但是，直到2009年美国新政府和国会才能在气候和能源战略上形成国内共识、强化国内选民的支持，理想的话还能通过支持性的立法，使美国的谈判立场具有权威性。如果美国对一项国际战略保持沉默，中国就不会对之做出承诺。即便《气候变化框架公约》进程出台了国家行动草案，如果没�