93 页注 1；＇650＇叶子奇：《草木子》，卷 3 第 64 页。关于肃政廉访司，见《元法典》，第 169—170、179
页，及＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第 34 页。
② ＇628＇《元典章》，卷 35，2b—3a。
③ ＇608＇王恽：《秋涧先生大全文集》，卷 84，6b—7a。
① ＇628＇《元典章》，卷 35，3a－3b。
在元朝统治下，地方官的人数和权力都增长得很快。由于科举直到 １３１３
年才被恢复，所以它在元朝并不是进入仕途的主要途径，很多人不管是否受
过专业训练，都是首先当书吏，从无品秩或低品秩干起，直到年资较高时，
才可能取得地方官的品秩与薪俸。②
这一入仕过程与清朝不同。清代幕友常常已经是秀才或举人，却仍旧留
在幕府较长时间，等待清代官僚机关的空缺。元代的吏员不经过科举，他们
的升迁是通过周期为 ３０ 个月或 ４０ 个月一次的铨选。
举个例子，某人做了 ３０ 个月的县司吏并且铨选通过，就可以在府或州一
级为吏，又过 ３０ 个月，如果他能继续通过铨选，就可以担任路吏。担任路吏
之后还要通过三次铨选，即要当 ９０ 个月的路吏，才有可能进入官僚机构成为
正式的官员。总之，要在地方政府官僚机构中谋求一个小官职（其地位并不
比最高的吏高），一个人要花上 １２ 年半的时间充当吏员。但 ３０ 个月期满后
是否能够得到晋升仍无保证，吏员往往是在同一级的不同机构之间迁调，如
库吏转为狱吏等。当时人对元政府的批评中就提到吏员从地方调至中央，然
后又调回地方，根本不考虑他就职的连续性。①
即使成为一名县吏也非易事。一个人在十四五岁时最有可能成为贴书，
也许干上十年抄抄写写的事而没有任何薪俸。然后到二十四五岁他有可能当
上县吏；如果幸运的话，他 ４０ 岁时可以成为路吏。
汉人学者对元代吏员的指责是十分强烈的。他们敏感地将官僚机构各种
各样的失职无能都归咎于此。虽然元代的吏员不是文盲，但他们通常仅有十
分有限的儒学修养，往往用法律方面的知识而不是伦理道德来处事。尽管他
们受到汉人学者的蔑视，但后者的儒学修养并不能给他们带来官员的地位。
元代吏员不同于以往的吏员，他们长于法律的背景无疑使他们更适合主管衙
门，他们以精通法律而闻名，而正是这些知识与技能造成使他们对政府的日
常行政事务比以往任何时候都有更大的控制权。许多地方长官受到告诫，要
对他们的吏员进行控制。①
政府专门机构
大司农司、都水监和管理海外贸易、斡脱商人的机构均是文官政府系统
以外负责管理财政的机构，这些机构同样重要，而且更加专门。
甚至在创立正式的大司农司之前，忽必烈在他即位当年（１２６０ 年）就令
全国各地的宣抚使挑选精通农业的人充任劝农官。②《元史》称赞忽必烈及时
地将注意力转向中国经济的基础，“其睿见英识，与古先帝王无异，岂辽、
金所能比哉”。
东部蒙古人决意留居中国不仅仅反映在忽必烈 １２６０ 年将首都从漠北迁
② 以下叙述参看＇105＇《蒙古在中国的统治》第 5 章和＇298＇牧野修二：《元代勾当官体系的研究》，第 65—66
页。
① ＇606＇胡祗遹：《紫山大全集》，卷 22，3la。
① 见＇63＇陈恒昭：《蒙古统治下的中国法律传统》，第 88—98 页；＇276＇兰德彰：《蒙古统治下金华学派的
政治思想》，第 184—185 页。实例见＇604＇张养浩（1270—1329 年）：《牧民忠告》，10b—11b、13a。
② 关于司农机构，见＇653＇《元史》，卷 87，第 2188—2189、2193 页；卷 93，第 2354—2357 页；亦见＇412＇
拉契内夫斯基：《元法典》，第 1 卷，第 188—191 页；＇441＇舒尔曼：《元代经济结构》，第 43－64 页。
到中原上，而且还表现为 １２６０ 年以后他们曾数次为中国农业经济的繁荣作出
了努力。１２６１ 年创建第一个监督农业的管理部门——劝农司，１２７０ 年由司农
司取而代之，司农司的职责涉及农业、养蚕及水利灌溉等各种事务。农业与
水利专家们被派往各地调查并上报官员在劝农方面的成绩与失误。实际上，
在官员的铨选中是要考虑这些活动的记录的。
后来，在 １２７０—１２７１ 年，司农司又更名为大司农司。尽管以后又有三次
更名（农政院、务农司、司农寺），１２８６ 年以后还是一直使用大司农司这个
名称。①
征服南宋 １０ 年之后，即 １２８８ 年，在江南设立行大司农司。成宗铁穆耳
汗时期，这些行司于 １２９５ 年被撤消，但这并不表明忽必烈之后的元朝皇帝就
不重视农业了。各地方官，特别是达鲁花赤，继续在当地社会负责推动并保
护农业生产。元代的一条史料谈到江南设行大司农司的最初目的是调查那些
隐瞒农业资产以偷税漏税的大户。由于这类隐瞒的例子没有发现多少，所以
在 １２９５ 年就将行司撤消了。②
毫无疑问，政府介入并监督农业始于忽必烈时期。不但在这期间创建了
监管农业的机构，而且司农司还印行了《农桑辑要》这本有关农业的手册，
这是一部元朝早期百科全书式的农书，它的印行是为了让天下人都能读到此
书的内容，因而掌握农业技能。③翰林学士王磐为它作的序承认《农桑辑要》
是根据以前的农业手册编纂的；换句话说，此书关于农业技术的知识并不是
新的。据王磐讲，此书旨在教育政府管理农业的官员。④
除了刊行农书外，元廷在 １３ 世纪 ７０ 年代初即根据以前基层社会组织中
早已存在的某种形式建立了农业团体——社，社的头目无薪俸，他们在社中
应促进农业生产，维护义仓，监督赋役，培育正确的道德风尚。每社由 ５０
户组成。但是，是否 １３ 世纪中国农村所有地方都存在这种单位还不能确定。
不管怎样，在地方社会建立国家组织这一做法与忽必烈 ３４ 年中始终为恢复战
后的中国经济所作的努力是相一致的。
与大司农司类似，都水监也是一个专门的行政机构，“掌治河渠并堤防
水利桥梁闸堰之事”。①都水监创于 １２９１ 年，１２９２ 年领河道提举司，这样，
有关内河道的所有事物都统管起来了。毫不奇怪，政府又设置了行都水监来
处理地方问题和自然灾害。
还有一些与大司农司、都水监相似的机构也同时建立起来，以管理海外
贸易，特别是对斡脱商人的活动进行规范化管理。②蒙古亡宋之前，这种监督
① 舒尔曼在《元代经济结构》第 48 页认为大司农司在 1290 年撤消后再未重置。我未看到 1290 年撤消大司
农司的直接证据。实际上，《元史》，卷 87，第 2188 页有 1290 年后大司农司的叙述；《元史》卷 17，第
372 页，提到了 1293 年的大司农司江南分司；《元史》，卷 43，第 908 页，提到了脱脱在 1353 年被任命
为大司农司的长官。
② ＇640＇《大元官制杂记》，5a—5b。亦见＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第 41—42 页。
③ ＇634＇陈元靓编：《事林广记》，卷 12，1a。
④ ＇605＇《农桑辑要》，7a。
① ＇653＇《元史》，卷 90，第 2295—2296 页；＇412＇拉契内夫斯基：《元法典》，第 1 卷，第 267 页注 2；＇202＇
贺凯：《中国职官辞典》，第 542 页；＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第 42—43 页。
② 关于海外贸易，见＇441＇舒尔曼：《元代经济结构》，第 222—236 页。关于斡脱商人及其经商活动管理的
史料，见＇104＇伊丽莎白？恩迪科特…韦斯特《元代中国的商人组合：斡脱》所引资料。
机关并不存在。只是到了忽必烈时期，为了鼓励对外贸易并因此而从海外贸
易税中获取利润，元政府才重新设立市舶司。这样做是仿照宋朝的先例。宋
朝于 １０８７ 年在福建沿海重镇泉州设市舶司，１２７７ 年元朝也在那里设立了它
的第一个市舶司。１２９３ 年市舶司的数目增加到 ７ 个，因为忽必烈的理财大臣
想通过船货和贸易的税收来充实国库。
市舶司的主管部门并不是固定的：有一时期属地方盐政机构管辖，而另
一时期又属泉府司这个主要的商业管理部门。元代海外贸易历史是与回回等
其他外族商人的活动密切相连的。那些商人与蒙古皇室及政府官员在贸易上
的合伙关系被称作斡脱（蒙语 ｏｒｔｏｇｈ，起源丁突厥语 ｏｒｔａｑ；波斯语ūｒｔａāｑ
也源于突厥语 ｏｒｔａｑ）。１２８６ 年忽必烈的大臣卢世荣甚至试图停止所有的私
人对外贸易，为的是让政府与斡税商人垄断海外贸易，但没有成功。①
泉府司并不是元朝所设的第一个控制斡脱商人的机构，最早是 １２６８ 年设
立的斡脱总管府，接着斡脱所或斡脱局也于 １２６９ 年建立。１２８０ 年泉府司取
代了总管府，监督皇族对斡脱商人的投资。这些资金贷给商人，资助西域地
区的陆地商队和海外贸易。所以，泉府司 １２８６ 年掌管市舶司这一事实表明斡
脱商人在海外贸易中起了比私商重要得多的作用。相比之下，斡脱商人在汉
儒心目中留下的却是很不受欢迎的形象。
军事
关于元朝政府与社会的军事化程度，学者们已经争论了很长时间。显然，
文、武两个官僚系统是分立的，尽管也有证据表明军队将领并非根本不插手
行政事务，而行政官员也并非不介入军队事务。虽然可以说行政官僚机构基
本上是汉化的，军队系统基本上是蒙古式的，但是，我们有关蒙古人对行政
官僚系统的创新与改造的讨论就说明它们并不是截然分开的。②
另一个问题是军事制度是否纯粹蒙古式的。甚至早在征服中国北方的那
几十年当中，也就是在忽必烈上台以前的年代里，由于蒙古人人数有限，他
们就已经认识到有必要吸收外族军队到自己的队伍中来。当时，色目人，从
摇摇欲坠的金朝叛逃过来的女真人，急欲抗金的契丹人，以及征募来的汉人
都对灭金作出了贡献。民族区分是蒙古军队组织的一个惯例。所谓汉军由北
方汉人、契丹人、女真人、高丽人组成；而蒙古军与探马赤军则由蒙古人组
成。南宋被征服后，当地的居民被编入新附军。
忽必烈将成吉思汗的蒙古贵族亲兵怯薛扩编为宿卫，而宿卫的民族成分
也不是单一的，其中一半为色目人与蒙古人，一半是汉人卫兵。到 １４ 世纪初，
宿卫因其具有的吸引力而使自身的民族成分受到了影响。其经济与社会地位
的优越引诱了很大一批汉人平民加入怯薛，虽然元廷在尽力使怯薛成为内亚
军事力量的基础与核心。
从管理系统上说，宿卫的各卫由独立的最高军事管理机构枢密院管辖，
但枢密院不直接管理驻防在大都路以外的各省军队。驻防军从万户府（蒙古
语为 ｔüｍｅｎ）中抽出，万户府对行省负责，而行省是文职官僚系统的地区行
政机关。这种在地区一级的军、政权力交叉，其目的显然在于促进文武双方
① ＇628＇《元典章》，卷 22，47a。
② 舒尔曼在＇443＇《元代政治组织上的若干问题》，第 27 页就用了“汉人官僚和蒙古人军事二元制”的说法。
的合作。但是如我们以上提到的，在诸如反政府暴动的紧急情况下，临时性
的行枢密院就会建立，直到紧急情况解除时为止。
在管理屯田的过程中，军、政管辖权也是交叉的。其中有些屯田与军户
直属枢密院，有一些归大司农司，还有一些直属宣徽院，为宫廷和政府部门
提供所需的特殊产品；又一些归中书省；另外一些则由行省管理。①
军、政官僚系统合管的还有奥鲁，或称军户。奥鲁户的管理似乎自然应
属军事机构，因为招募兵士、征集军需品应属军务。但 １２６８ 年对这些军户的
管理权转给了地方文官，专门管理奥鲁的军事机关撤消了。文官对他们辖区
内的奥鲁户不再实行免税。所以枢密院在这场所谓的文武管辖之争中，提出
那些辖有奥鲁户的地方文官应属枢密院，甚至还应根据枢密院的文官等级系
列来决定他们的升降。①
军、政官僚系统的共同点是蒙古人强调世袭官职。在元代，做文官的一
条主要途径是荫补，即高级官员有特权提名他们的子孙继承他们的职位。②
而武官的儿子，主要是蒙古人、色目人的子弟，能够在其父亲去世或退休、
甚至晋升时继承他的职位。蒙古人传统上重视忠，将忠作为最基本的美德，
而武职的世袭在蒙古统治者的眼中是保证官员可靠性的最理想的途径。当
然，这种对忠的强调妨碍了有系统地寻求有能力有才干的人，十三、十四世
纪之交官僚组织呈现蜕化这一事实已证明了这一点。所以，到了 １３ 世纪 ６０
年代，虽然军、政官僚成员都享有固定的薪俸，传统的蒙古价值观念如忠诚
与世袭等还是决定了中国官僚系统的演变。
御史台
文武两个官僚系统的成员均受御史台的监督，御史台是元廷的第三大机
构。③元朝跟以往各朝在监察制度方面的不同之点在于其活动范围更广、官员
数目更多。这种人员的增加与活动范围的拓宽是与御史台本身组织层次的激
增相联系的。御史台只是一面镜子，映射出元代地方政府管辖层次增多以及
随之而来的必须增加官员人数来填补更为复杂的机构这一总趋势。
蒙古人在大都的御史台有 ３２ 个监察御史，江南、陕西两个长期设立的行
御史台分别有 ２８ 个与 ２０ 个监察御史。另外，还有两个短期的行御史台分别
设于河西（１３ 世纪 ７０ 年代末至 １２８３ 年）和云南（１２９０—１２９７ 年）。
尽管行御史台受权监督 １１ 个行省，但一直是 ２４ 个监察部门（初�