到20 世纪，黑人的劳动已奠定了澳大利亚制糖业基础，白人对喀纳喀人的劳
动不那么急需了，便用“白澳政策”来驱逐他们。为此，他们制造出种种理
由，终于促使以民族和种族歧视为基础的民族利己主义政策——“白澳政策”
的出笼。
持“白澳政策”观点的人不仅认为有色人种进入澳大利亚会减少白人的
就业机会和导致白人工资和生活水平的降低，而且还认为来自亚洲和太平洋
岛屿上的黑人处于奴隶或半奴隶地位，来澳后会造成新的阶级矛盾，以致引
起社会动乱。他们顽固地胡说什么引进有色人种，会使澳大利亚形成为多民
族多种族的社会，因而形成民族矛盾和种族矛盾，导致社会动乱。此外还有
一些宗教人士和人道主义者认为贩卖黑人和引进华工是人为地制造新的奴隶
制，是不名誉的生意，是侵犯人权的罪恶行为，因此他们写文章，著书立说
予以谴责。
倡导这种政策最有力的是澳大利亚白种工人和工党。当时的《布里斯班
工人报》曾写道：“澳大利亚一定要避免有色人种的祸害。。，不然的话，
它就变成一个杂种人的国家，因种族纷争而动乱不安，因工业竞争而受摧残，
贫民充斥，并为律师、银行家、商业冒险家和金融冒险家结成的派系所统治。”
当时很有影响的《新闻公报》甚至提出了“一个民族、一个政府、一个大陆”
的口号。
“白澳政策”并不是具体法律，而是联邦政府推行的一种理论原则，是
用以作为制定法律的指导思想。早在殖民地时期，几乎所有的殖民地当局都
制定过限制以至禁止非欧洲移民进入澳大利亚的法律，不过那时这些法律并
不是非常有效力的，因为六个殖民区各自为政，法律也不统一。然而，澳大
利亚统一后，其情况就不同了。在联邦第一届国会所通过的《邮电法案》、
《限制移民法案》和《太平洋岛屿移民法案》中都包含了排斥有色人种的规
定，这些法案使“白澳政策”具有全国性，并使之法律化。
《邮电法案》是联邦政府在1901 年6 月首先通过的法案。在6 月中旬第
二读时，西澳大利亚议员斯坦尼福·斯密建议该法案应补充一条：凡接受联
邦邮政补助金的船只，不论其是否在澳大利亚注册，只应雇佣白人劳工。这
条动议被国会接受，即《邮电法案》中的第15 条。不准雇佣有色劳工，这显
然是“白澳政策”的具体体现。斯密是关税保护派的激进分子，又是最狂热
的种族主义分子，后来加入了工党。
1901 年8 月，联邦第一届国会又通过了充满种族主义的《限制移民入境
法案》。该法案是政府制定的体现“白澳政策”的主要法律。它是由联邦总
理巴顿起草的。他在起草该法案时，遭到了英国保守党人、殖民大臣约瑟夫·张
伯伦的批评。张伯伦热切地希望澳大利亚的这一立法，不要触犯帝国的其他
成员国，尤其不应触怒印度人。他也希望不要因此而触怒日本人，因为英国
正和日本谈判结盟的问题。虽然这样，但巴顿政府的一个重要成员迪金在向
众议院提出《限制移民入境法案》时仍强调，这一法案将关系到国家的尊严、
命运和性质。在众议院表决时，除两名议员投票反对外，其余均投赞成票，
得以通过。
巴顿在制定的移民法中，规定对任何申请入境的移民必须进行英语测
试，在联邦海关局的官员监督下移民要默写出50个英语单词，不及格者不准
许入境。这曾是南非纳塔尔殖民当局在1897年采取的办法，现在种族主义者
把它引进澳大利亚。
后来，怕这样的规定引起欧洲国家的不满，便又修改了移民法，新的移
民法规定，凡申请进入澳大利亚境内的移民要测试一种欧洲语言。1905年再
次修改《限制移民入境法案》，规定要测试的语言不仅是欧洲语言，而是指
定的语言。这样，印度和日本的移民，诸如留学生、游客和商人可获准入境
了，并把留居期限定为五年。澳大利亚政府之所以一再修改移民法，其主要
原因，一方面是怕帝国的成员国、盟国和友好国家的强烈反对，另一方面也
是怕帝国境内的黑人和美国黑人大批移入。
这样，不断修改的《限制移民入境法案》成了主要是限制华人和黑人的
法案了，因此中国政府一再向英国政府提出抗议和照会。澳大利亚政府在英
国的压力下于1912年也允准中国人享有印度人和日本人同样的权利。
在移民法一再修改的过程中，澳大利亚歧视有色人种的狂热分子持坚决
反对修改该法案，其中著名的有工党领袖休斯和萨尔蒙等议员。总之，当时
的一些工党议员是支持种族歧视的狂热分子。在议会中只有一个名叫阿瑟·布
鲁斯·斯密的自由贸易派议员是反对种族歧视的，他支持修改移民法。
“白澳政策”亦是针对太平洋诸岛土著黑人的。1901年，澳大利亚联邦
国会以微弱的多数通过了《太平洋岛屿劳工法案》。法案规定， 1904年后
再也不引进喀纳喀人劳动力，1906年后，在澳大利亚的所有喀纳喀人都勒令
遣送回原岛。由于很难找到每个喀纳喀人原来居住的岛屿，甚至不可能找到，
因此害怕，如果遣送到不是原来居住的地方，喀纳喀人会有遭到虐待，以致
被残杀的危险。加之，与制糖业有直接或间接联系的保守党人和那些投资农
牧业的人都坚决反对这个法案。故一再修改《太平洋岛屿劳工法案》，规定
凡属于找不到原岛屿的喀纳喀移民，可继续留居。
“白澳政策”还包含在联邦国会所通过的其他一些法律里。1902年通过
的《联邦选举条例》规定，任何居住在澳大利亚的本地土人、亚洲人、非洲
人和太平洋诸岛上的土人（新西兰毛利人除外），不得列入选民名册。又如，
1908年联邦政府颁布的《残废恤金和养老金条例》也对澳大利亚土人、亚洲
人（在澳大利亚出生的除外）做了具体的规定：他们一律无权领取残废恤金
和养老金。甚至新南威尔士州政府颁布的《剪毛工人待遇条例》规定中国工
人和白种工人不准同住一室内。澳大利亚的工会章程明确规定不准亚洲人、
混血儿和澳洲土人加入工会。这样，澳大利亚建国后就把“白澳政策”确定
为基本国策。澳大利亚人口的增长是在这样的国策下进行的。
自1901年推行“白澳政策”以来，进入澳大利亚境内的移民几乎全是欧
洲人，来自英伦三岛的移民占绝大多数。移民数量和19 世纪下半叶相比大幅
度减少。1906—1915 年，进入澳大利亚的移民计有19。4 万人，1851—1860
年的移民为60。14 万人。而在这19。4 万人中，竟有16。2 万人是属于资助移
民，占移民总数的83％ 。
这时期的移民有下列特点：首先，移民中有不少富商巨贾，他们带来巨
额资金，并投入到澳大利亚工农牧业中。其次，移民中熟练技术工人、知识
阶层、企业家、工程技术人员所占的比率较前有很大提高，就是说移民的素
质有所提高。第三，移民中服务行业、勤杂人员、非熟练技术工人所占比率
较前相对下降。
由于西澳大利亚发现了大金矿，新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚等
州有大批人口移入西澳大利亚淘金，因而出现了这样现象，东部广大地区人
口急剧减少，而西澳大利亚的人口却大幅度增加，到20 世纪初增加了两倍
多。澳大利亚内部出现的人口大流动，使东部沿海经济发达地区极感劳动力
的缺乏，从而成为澳大利亚政府大规模资助来澳移民的重要原因。
第二节联邦政府使国家法制化
一、分权制与国家税制的确立
联邦政府第一任总督是霍普顿（Hopeton ）。他任命关税保护派领袖巴顿
为联邦总理。总督、总理以及全体阁员于1901 年1 月1 日在悉尼宣誓就职。
同年5 月9 日，联邦议会在临时京城墨尔本开幕。澳大利亚就这样取得了独
立和实现了国家的统一。
巴顿内阁成员有艾尔弗雷德·迪金、威廉·赖恩、约翰·福莱斯特、詹
姆士·迪克森、乔治·特纳、奈尔·刘易斯、理查德·奥康诺尔。他们都是
当时澳大利亚著名的政治活动家。
澳大利亚独立和统一后，面临的首要任务是使国家法制化，因而澳大利
亚联邦政府和联邦议会制定了一系列法律，用法律来协调中央政府和地方政
府的矛盾、各党派间的矛盾、政府与国民间的矛盾、对内政策与对外政策的
矛盾、澳大利亚本国与母国英国的矛盾、劳资双方的矛盾、新旧移民间矛盾，
等等。一言以蔽之，用法制来治理新建立的国家。
之所以这样做，根本原因是国家独立了，原有的法律不少是宗主国强加
的，极需废除，另立新的法律。国家是由六个殖民区组成的，原有的许多法
律是属各殖民区的，急需制定全国统一的法律。国家独立和统一后又出现了
许多新的矛盾和问题，解决好这些矛盾和问题也得制定新法律，使之有法可
依，有法可循。国家法制化主要是两方面的问题：一是联邦政府和各州政府
的关系和权力范围问题；二是确立国家的军事、政治、经济以及文化教育的
基本方针。这两方面问题的核心就是如何使宪法具体化。
澳大利亚宪法的基本特点是分权，这是仿效美国宪法。但国家的统一和
独立又要求中央政府集中一些大权。联邦政府为了解决这个矛盾而又不违背
宪法，因而把联邦政府的职权限于若干种，而将其他的权力仍留给州政府。
联邦和各州都有制定法律的权力，立法权是并存的。其原则有二：（一）双
方制定的法律都以宪法为准绳；（二）双方制定的法律不能相互抵触。联邦
政府的职权是处理全国性事务，主要为：国防、外交、对外贸易、州际贸易
和商业、移民、邮电、海关与关税、消费税、银行与货币、超越州界的劳资
纠纷的仲裁和税收。划归各州政府的职权范围，主要有：教育、司法、卫生、
劳动就业、运输、乡村移民、捐税，等等。留给各州政府的权力是相当大的，
但有关内政外交的大权却集中到联邦之手了。
中央和地方在权力范围上的矛盾的解决，是当时澳大利亚建国后头等大
事，对稳定国内政局，顺利开展对外活动有重大意义。在这点上，澳大利亚
优于美国。在美国，解决中央政府和各州政府在职权范围上的矛盾，协调彼
此间的关系是在建国后近一百年，而澳大利亚却一建国就解决了。
制定什么样的关税政策，是巴顿政府面临的重大问题之一。当时国内在
关税问题上有两大派，即关税保护派和自由贸易派，从地域上说，以墨累河
为界，该河以东以新南威尔士为代表主张自由贸易，该河以西以维多利亚为
代表主张保护关税。自由贸易派得到农牧场主、批发商、零售商、进出口商
的坚决支持。关税保护派得到制造商及雇员、民族主义者以及天主教教士等
的支持。就全国言，拥护关税保护派的人占大多数。
关税保护派认为只有采取关税保护政策，才能使澳大利亚的民族工商业
得以发展，才能避免英、美、德、日、法等工业大国商品的竞争，成为经济
上真正独立国家。自由贸易派认为，通过自由贸易来吸引资金和先进的设备
与技术，只有这样才能开发澳大利亚资源，使国家富强起来。经过激烈的争
辩，最后巴顿政府采取了折衷办法，决定进口贸易征收5—25％ 的关税。这样
的关税率，每年国家可收入800 万英镑左右。由于联邦承担了偿还各州之公
债，自由贸易派只好在关税问题上让了步，因为如果实行自由贸易，偿还公
债便无着落。
1908 年，迪金政府为更好地贯彻保护关税政策，联邦议会提出了新的关
税法案，法案规定对440 种进口物品课以关税。新关税法案实施后，关税收
入较前增多了一倍。新关税法案还规定对英国货施以关税特惠权，凡货物从
英国进口，一律只征收5％ 关税。当时澳大利亚从英国进口几达总进口的60％ 。
由于实行关税保护政策，澳大利亚工商业得益匪浅。据联邦贸易委员会调查
报告指出，仅五年，澳大利亚工业总产值增长62％ ，工厂数目增多21％ ，男工
增长33％ ，女工增长24％ 。自此之后，自由贸易派再也不激烈地反对保护关税
了。更重要的是澳大利亚自己掌握了海关，决定了自己的命运，国家经济进
一步独立了。
保护关税政策确立后，海关收入便成了国家收入的重要来源。依照宪法
规定，全澳一切税收权属联邦政府，但联邦政府在十年内必须将其在各州征
收的税额的3/4 ，按年拨还给各州政府，以补贴各州的行政费用。宪法还规
定，联邦政府成立以前所欠之国内外公债，均由联邦政府偿还。实行关税保
护政策，在税收中又多了关税。因此税收分配以及如何偿还公债等问题便出
现了。这些问题如果解决得不好，必然会影响到联邦和各州的关系，以致影
响到整个国家的政局。
为了解决这些问题，1908 年召开了各州总理会议，经过多方协商，终于
通过了《税收赢余法案》，确定了税收分配原则，即按各州人口多寡分配的
原则。
但是，随着联邦政府机构不断扩大，支出费用也不断扩大，社会事业费
用、筹建海陆军费用、建造舰只费用和补贴本国工业基金，所有这一切支出
都落到联邦政府的头上。这就导致联邦同各州在税收分配上发生了新的矛
盾，因而1909 年再次召开各州总理会议，商讨解决办法，最后达成折衷协议：
①以人口计，每年每人以25 先令标准，将税收余额发还各州，充作行政费用；
②各州债务转交给联邦，由联邦统一负责偿还；③给经济不发达的州以特别
补助金。得补助金的州有西澳大利亚和塔斯马尼亚两州。西澳大利亚在1909
年得补助金25 万英镑，以后每年递减一万英镑；塔斯马尼亚在1912 年得补
助金9。5 万英镑，为期十年，每年也递减一万英镑。到1927 年，联邦和各州