以自己为核心来建立工会，从而引起其他工会的逆反心理，致使全国统一的
工会迟迟未能建立。但是，建立全国统一工会是历史发展的必然趋势，是澳
大利亚工人阶级的利益所在和要求，经过多年的斗争与协商，1921年各工会
确定了建立全国统一工会的基本原则。1927年在墨尔本召开了全澳职工代表
大会，会上正式建立起工人阶级的全国性工会——“澳大利亚工会理事会”。
这一历史时期，澳大利亚工人阶级最大成果是其先锋队——共产党的建
立。1917年俄国十月革命在澳大利亚产生了深刻的影响，马列主义开始传
播，并且和工人运动密切结合。在这样的基础上，1921年10月30日建立了
澳大利亚共产党。这是澳大利亚工人运动史上具有划时代意义的重大事件。
该党建立后，立即投入到领导捍卫工人阶级利益的火热斗争中去。1922年，
澳共加入了共产国际，30 年代初领导了煤矿工人大罢工和失业工人的斗争。
根据共产国际“七大”会议精神，澳共在1935 年提出了“反对法西斯主义和
反对战争”的口号，进行了在澳大利亚建立反法西斯人民阵线的工作，深得
民心。为了援助西班牙革命和反对法西斯主义，它在1936 年组织了澳大利亚
志愿军，参加了援助西班牙人民革命的国际纵队，获得了极大的国际声誉。
澳共的绝大部分干部担任各种工会的领导职务，因此它在工人中的影响日益
扩大。
1920 年，“澳大利亚乡村党”正式建立。这也是澳大利亚政治生活中的
一件大事。该党前身是1916 年成立的“乡村党”，那时它是一个地方性政党，
自称代表农村人口的利益，实际上是以农、牧场主作为自己的社会基础。后
来它的影响逐步扩大，各州都有了分支机构，其影响迅速扩大到全澳，在1919
年大选中，获得巨大胜利，在众议院中得到11 个席位。这说明“乡村党”已
是一个全国性政党了。1920 年元月正式取名为“澳大利亚乡村党”。
五、布鲁斯—佩季联合政府
进入20 年代后，“澳大利亚乡村党”的势力进一步扩大，在1922 年的
大选中，它获得的议席上升14 个，成了一个对全澳政局有举足轻重影响的政
党。以休斯为领袖的国民党为抵制工党，提出了和乡村党联合执政的建议。
但是，乡村党领袖佩季向国民党提出了要休斯辞去总理职务才考虑同国民党
建立联合政府的苛刻条件。双方虽经谈判协商，但佩季仍坚持其条件。休斯
从大局出发于1923 年2 月主动辞职。国民党第二号人物布鲁斯出任总理，组
成了布鲁斯—佩季联合政府。内阁中，国民党有6 名阁员，乡村党有5 名阁
员。可见这时澳大利亚乡村党在国家政治生活中的重要地位了。
布鲁斯—佩季政府所推行的内外政策，仍是国民党制定的政策，或者说
由休斯内阁所确定的方针，诸如移民政策、销售农牧产品政策、保护民族工
业政策、白澳政策、劳资仲裁制度、保护关税政策，等等。换言之，在联合
政府内起决定性作用的是国民党及其领袖布鲁斯。
斯坦利·布鲁斯于1883 年生于墨尔本市，曾在著名的墨尔本文法学校学
习，1905 年毕业于牛津大学，获文学学士学位。一战爆发后参加英军，在加
里玻利战役中负伤，返回墨尔本。1918 年在国会补选议员选举中以国民党党
员身份当选众议员。1921 年末出任司库。厄尔·佩季于1880 年生于新南威
尔士，曾在悉尼中学学习，并毕业于悉尼大学医学系，毕业后从事外科医生
工作而致富。1913 年当选为南格莱夫顿市政委员会参事。在一战时参加澳大
利亚空军，从事医务工作。从空军退役后从事政治活动，1919 年当选为联邦
议会议员，1921 年当选为澳大利亚乡村党领袖。
布鲁斯—佩季政府在执政期间取得显著的成就，为后来战胜1929—1933
年的经济危机创造了有利的条件。
首先为发展澳大利亚农业做出了贡献，如开办农村信贷部，制定推销农
产品措施，颁布了保证出口法，设立出口管理局，并且筹措了农村发展规划
和资助向农村移民的资金。联邦政府还大力发展科学，建立了科学和工业研
究委员会，拨出巨额经费予以支持，1926 年一次就拨出25 万英镑作为该委
员会的基金，并把科研成果应用到工业生产上去。
布鲁斯是一位有远见的政治家，他指出“移民和开发”是澳大利亚的“两
大基本问题”。提出以解决这两大问题为目标的建国方针，为此建立了专门
研究这两大问题的机构——开发与移民委员会。1925年，澳大利亚同英国就
向澳移民问题签订被称作“3400万英镑的协定”。根据协定，任何州需要移
民，要向联邦政府提出申请并得到批准。布鲁斯当政期间曾批准了南澳大利
亚提出的托德河开发方案，批准了新南威尔士提出的在拉奇兰河维安加地区
修筑堤坝方案和昆士兰提出的一些开发计划。
“3400万英镑移民协定”因1929
年的经济危机和1939年二战爆发而被迫取消。但执行这个协定还是有一定成
就的，如在1921—1929年间，获得资助的移民达21万余人。
联邦政府竭力为澳大利亚农牧产品寻找国外市场，以促进国内生产的扩
大和“开发与移民”工作的顺利进行。澳大利亚同加拿大签订贸易互惠协定，
同东方诸国建立了奶油贸易关系。
在发展工业方面，布鲁斯政府也做出了巨大的努力。为了促进本国制糖
工业的发展，中央政府与制糖工业基地——昆士兰达成协议，规定砂糖零售
价由政府决定；为防止国外砂糖的竞争，提高进口砂糖的关税。又如，为发
展本国果酱工业供以廉价砂糖；为发展啤酒花工业，限制啤酒花的进口。此
外对国内工业所需而又一时生产不出来的产品，则降低进口税。为了促进本
国加工业的发展，从1924年起，联邦政府颁布并推行了出口担保法。根据该
法令，政府建立了组织出口的若干个管理委员会，并授权管理委员会可要求
银行预支付款项作担保，而担保的款项总额高达产品市价总值的80％。
战后，澳大利亚卫生状况一度恶化，各种流行病和传染病经常发生，加
之，各州政府对卫生工作重视不够。面对着这种情况，联邦政府设立了卫生
部。新建的卫生部业务范围十分广泛，不仅贯彻执行澳大利亚建国以来的检
疫法案，而且还要进行医学研究和公共卫生教育。1925年又建立国家医药委
员会和联邦卫生委员会，1927年又提高卫生部在内阁中的地位，升格为内阁
的一个正式部，其部长升格为内阁成员。到1930年该部发展成6个司。在医
药卫生方面，联邦政府取得了重要成就，其中在工业卫生和热带疾病研究方
面，取得的成就最大。
布鲁斯在执政期间的1927年，把澳大利亚首都从墨尔本迁移到新建城市
堪培拉。根据1898年制定的联邦宪法规定，首都所在地要得到 2/3的人民
投票赞成，经各州批准方能确定。新南威尔士利用这一点坚决要求联邦首都
设在他们的境内，否则不批准宪法，其他各州只好同意，条件是不能把悉尼
作为首都。维多利亚州提出在新首都未建成前要以墨尔本作为联邦政府的所
在地。由于这样的争吵，联邦宪法关于首都规定了这样一条：“ （首都）将
设在新南威尔士州，距离悉尼不少于100英里”。首都具体地点的选择由新
南威尔士立法议会去完成，他们推荐了许多城镇，争论多年，最后确定在今
堪培拉①。这原是一个大牧羊场，距悉尼飞行里程238公里，距塔斯曼海约
112公里。首都占地面积1513平方公里。首都的建设于1913年3月13日正
式举行开工典礼。首都建设总监是伯利·格里芬。经过十四年的曲折，1927
年，首都基本建成，因而政府机构正式迁到这儿来。刚迁来时，该市人口只
有5000人，到1947年时，也不过是1。6万人，人口增长得十分缓慢。50—
60年代，孟席斯政府大力发展首都建设，于是人口迅速增加，约有10万人。
1927年5月19日在新建的国会大厦前面，约克公爵②正式宣布堪培拉为澳大
① “堪培拉”一词是澳洲土人语言，其义有三：1。会面的地方；2。莫伦格鲁河河湾；3。女人的乳房。
② 即后来的英王乔治六世。
利亚联邦的首都。
应指出的是，布鲁斯—佩季政府利用立法手段和国家机器严厉镇压那些
被它认为是制造动乱的工人群众。1923 年，维多利亚发生了警察大罢工，1925
年发生了曾使沿海港口瘫痪的海员大罢工。布鲁斯—佩季政府镇压了这两次
大罢工，对海员工人大罢工的镇压措施尤为严厉。总理命令警方把那些参于
罢工的不是出生在澳大利亚的人强行押解出境。1927 年，联邦政府决定彻底
改革仲裁法，并于1928 年修改了仲裁法。新的仲裁法规定了若干项处罚参于
罢工的工会及其领袖的条款。因仲裁法过于严厉而又是针对工人群众的，引
起人们的强烈不满，于是，1929 年就这个问题发生了尖锐的党派斗争。
与仲裁法有密切关系的是工资立法问题。斗争的双方是以政府，即国民
党和乡村党为一方，以工党集团和休斯集团为另一方。布鲁斯政府要求把仲
裁立法交由各州政府去管理和执行，联邦政府再不予以过问。反对派则认为
中央政府这样做的目的是不要仲裁立法。关于仲裁法问题在众议院进行了表
决。投票结果，三位政府的支持者倒向以休斯为首的反对派，议长表示不参
加投票，于是双方势均力敌。后来，由于国民党议员马克斯倒向反对派，于
是政府失败了。
在这场斗争中，工党重新团结起来，通过长期的斗争考验，工党培育出
新的有威望的领袖斯卡林，因而工党便团结在这位新领袖的周围。这就是工
党重新执掌政权的极为重要的因素。况且从1927 年起，澳大利亚经济出现了
不景气，1929 年又被卷入世界经济大危机的旋涡。从1919 年到1929 年十年
间，澳大利亚的外债增加了2。25 亿英镑，这已引起国内各阶级的愤懑，镇压
罢工又失去民心，因而1929 年布鲁斯政府因仲裁法而在国会中的失败就成了
它垮台的导火线。
六、工党重新执政与内部分裂
1929 年，澳大利亚进行大选，在大选中，工党击败了国民党和乡村党的
联合阵线，1929 年10 月22 日重新执政，从而结束了十三年的在野党地位，
斯卡林出任联邦政府总理。詹姆士·亨利·斯卡林，1876 年生于巴拉腊特，
出身铁路工人家庭，受正规教育甚少，靠自学成才，曾在杂货店当过徒工。
1903 年参加工党，1906 年当选州议会议员，并且是澳大利亚工人联合会的组
织者，1910 年当选联邦议会议员。一战期间主编巴拉腊特《傍晚回声》，狂
热宣传澳大利亚民族主义。1922 年当选工党全国领袖。
不言而喻，工党政府上台后的局面是十分严峻的，国际和国内都发生了
严重的经济危机。以国内而言，失业人数猛增；国家岁入剧减，外债猛增而
又无力偿付债息；生产一落千丈，对外贸易锐减，国际市场价格大跌。经济
上的困难必然导致党派的激烈的政治斗争，政局不是十分稳定。
上文谈到斯卡林政府在上台后的几个月内全力克服贸易逆差和解决财政
危机，因而放弃了军事训练和大幅度提高了关税。但这些措施未能防止预算
赤字和失业人数的增长。因此只好改弦更辙，1930 年上半年，工党政府采取
了所谓“节约”政策。同年6 月，英格兰银行派代表奥托·尼迈耶爵士来澳
商讨澳大利亚偿还英国债息问题。8 月，尼迈耶应邀参加了墨尔本召开的总
理会议。讨论偿还债息问题也是这次会议重要议题之一。会上尼迈耶提出，
澳大利亚应模拟英国采取以降低生活水平为核心的“节约”政策。这样，斯
卡林采取了“节约”政策。这样的政策违背了工党不断地提高生活水平的传
统政策，从而引起了工党内部的不满和斗争。党内一部分人不承认澳大利亚
被卷入了世界经济危机，顽固地认为经济萧条是资本家的阴谋。他们据此大
肆攻击斯卡林政府的“节约”政策。攻击最强烈的是新南威尔士工党领袖、
国会议员兰格。
兰格打着维护工人阶级的利益的招牌而赢得了工会会员的信任。他攻击
斯卡林采取“节约”政策而偿还英国债息，使澳大利亚变成了英国债券人的
牺牲品。这样，刚刚重新团结起来的工党又面临着新的分裂。党内反对派利
用《工人时报》攻击坚决拥护斯卡林的政策的赖昂斯和劳顿，他们都是内阁
成员。
在这种形势下，1930 年11 月，工党举行幕后会议，以解决党内的政策
问题。许多议员抨击墨尔本会议所确定的“节约”方针。工党幕后会议在争
吵中通过了由联邦银行提供贷款支持联邦政府财政开支的决议和关于筹款
2000 万英镑兴办公共工程减少失业的决议。会议还赞成联邦政府制定法案，
以便使到期的债券延缓一年。幕后会议的目的是通过统一党内政策而消除党
内矛盾与斗争，相反却使党内矛盾和斗争公开化和尖锐化。来自新南威尔士
的工党议员西奥多、奇夫利、麦克蒂南和布克果利在表决上述两个决议时都
投了反对票。代理财政部长赖昂斯公开表示拒绝这两个决议。在伦敦参加帝
国会议的斯卡林总理也公开表示拒绝幕后会议的决议，认为两个决议的通过
损害了正在伦敦进行的财政谈判。为了避免党内大分裂，双方达成临时妥协，
等待总理返回后再做重大决策。
1931 年1 月，斯卡林回国，接着采取了一系列的措施来缓和党内的矛盾
和摆脱日益严重的经济危机，但是工党毕竟是分裂了，分裂成以斯卡林、西
奥多为首的一派和以兰格为首的反对派。同时，工党的一些重要人物，如赖
昂斯等人退出了工党。他们退出工党后于同年5 月同国民党合并，改名为“澳
大利亚统