这样，以日本国家政府为主导，为美军服务的全国性“慰安”系统，在日本开始建立起来。8月28日，第一个这样的慰安所在东京郊外的小町园开业。此后，“悟空林”、“见情”、“波满川”、“乙女”等慰安所相继开业，最盛时在日本从事“慰安”的RAA女性，达到六万人之多。
起初，日本政府对“国家卖春”的行为还是有所掩饰的，要求各个慰安所的经营者只能以个人身份，而不能以国家政府名义，而慰安女也准备利用当时日本社会的公娼私娼充任。然而，在进行征集的时候，却遇到了意料不到的困难。
8月21日，东京警视厅召集各卖春业巨头在麻布小学开会，要求他们动员手下妓女为盟军提供慰安服务，结果却颇为难堪。对此前所未闻的“国家要求”，大妓院吉原的老板成川敏的回答最有代表性——“对昨日的敌人，今天就用身体侍奉，这当然也可以强制命令，但就是妓女，能不能接受也不好说。请允许我们回去商量。”而屋久组合的老板濑谷则回答说：“如果是为了国家，我们只能遵令行事，可是，事后该给姑娘们怎样的说法呢？希望国家对此给出负责的保证来。”对此，警视厅保安课课长大竹含糊答道：“会向上报告，求得解决。”
事实上老板们的担忧是有道理的，妓女们对这条命令反应很强烈。长期受到的宣传是一条理由。另一条理由是妓女中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法，于是去做这种事，就有了赴死的悲壮。
有些地方的妓女最后服从了。比如上面提到的“吉原”。最初，听到这个要求妓女们只是哭泣不已，后来有一个妓女最终停止了哭泣，说道：“既然是为了国家，那就努力奉公吧。”于是，其他的妓女也都纷纷低头默许。
日本为占领军提供慰安服务纪实（2）
具有讽刺意味的是，在一些妓院里，这条命令却引发了不同的理解。土浦市警察署长要求当地卖春业老板协助建立慰安所的时候，卖春业的老板却想起了以前准备“本土决战”的时候日本政府提出过一个战术——“当美国兵要强暴日本女性的时候，假装合作然后捏住他的睾丸杀死他，一人杀一个就把登陆的美国兵杀光了。”于是这位很激动地问警察署长——“是要进行‘那个’作战了吗？”
警察署长哭笑不得，想了许久，只好回答说：“天皇已经下令停战，以前的事情不要提了。”“虽然现在和以前的方法不同，本质上都是一样地为国效力。”
尽管如此，愿意合作的妓女数量，连最初要求的三分之一都达不到。于是，日本政府终于撕下面子，用报纸广告的方式对良家妇女进行征集。于是，出现了前面的一幕。当时的日本，经济凋敝，失业率极高，且有“男性优先就业”的做法，在战争中失去男性亲属或因日本男子大量阵亡无法找到丈夫的女性很多处于饿死的边缘。所以，看到这样的广告，应募者云集自然是正常的。根据当时统计，这些女性中，应募时默认可以作性服务的不到20％。但是，一旦自投虎口，在政府和卖春业老板的软硬兼施下，大多难逃沦为慰安女命运。在稻江世津子《占领军慰安所》一书中，她描述当时的情景：“自愿的不超过半数。”“战争结束了，可是，依然可以用‘爱国’的名义驱使无辜的女子去为‘进驻’的外国兵卖淫。这是和战争中把女性拉去强暴一样的残虐，今天，改个名字叫特殊慰安罢了。”
日本内务省给这些女性的名称是——“特别挺身队员”。根据记载，当时免费为她们“开展服务”提供的标准配给用品，有床、被、枕头、睡衣、长裙、洗漱用具、食物、卫生纸，以及原日本军内使用的，被称作“冲锋一号”的避孕套。
事实上，这些女性的命运也的确十分悲惨。
比如最早开设的小町园慰安所，原定本来是在9月2日开业。但是，8月28日，一批美国兵就冲进了这里，痛打了服务员，强奸了在那里的全部慰安女。日方记载，其中半数的慰安女是第一次见到外国人，其时的恐怖惊慌，恍如地狱之门开启。
同样的事情在其他地方也有发生，比如横滨的互乐庄，原计划9月1日开业。前一天晚上，却闯来一百人以上的黑人士兵，用卡宾枪胁迫，将其内的14名慰安女轮奸，惨叫呼号彻夜，日本警察不敢过问。天明时候来看，三名男性职员都被打重伤，半死的慰安女们带着皮靴的泥印倒在地上奄奄一息。尽管如此，慰安所依然如期开业。而开业第二天，曾被黑人士兵强奸的一名慰安女，看到来的客人是黑人而恐惧逃窜，被美国士兵当场掐死，这个美国士兵也因为行为狂暴被美军宪兵击毙。这些，事后日本新闻界按照占领军总部的命令，都不予报道。
即便“正常”营业的慰安所，其情景也非常人所能接受。平冈敬一曾经采访过一个化名“玛丽”，在小町园慰安所作过慰安女的女子，她说：“没日没夜，美国兵嚼着口香糖在外面排队等着，女人们在屋子里形同监禁，根本没有拒绝的自由。”“最高的一天接客55人。悲，或者情，这些属于人的感觉，再也没有了。”“小町园的慰安女，最初是30人，只有半数能够做到三个月，随后就补充来了100名新的慰安女，牺牲者不断地出现。”
不知道这里面的“牺牲”指的是不是不能再坚持而离去，但在那里呆过的女性，身心的伤害是可想而知的。
肯定有些“牺牲”是有特别含义的。RAA的情报课长镝木清一回忆：“有些是年轻的女孩子，对异性根本没有什么认识，遭到忽然白人忽然黑人地轮番蹂躏，很是可怜。有个三井银行工作过的女孩子，第一个客人是个黑人，第二天就从电车上跳下去死了。但是，当时这种事必须保密的，我们只好把她秘密埋葬了。因为她们，是不是多少其他的日本女性得到了平安？我只能这样自我安慰。”
下
森村诚一的作品《人证》，后来被拍成了电影，所描述的，正是“潘潘”和“安丽”的命运，也许，还有人记得那首《草帽歌》。
日本慰安所的配给物品里面，很快就增加了油膏和消炎药物。但是，对于美国兵的“乱暴”，日本警察遇到情况，也只是要求慰安女“尽量配合忍耐”。他们当然不会管，因为整个RAA的业务，就是国家行为。上面提到的土浦警察署长，甚至把警察宿舍拿出来充当慰安所。
美国是世界文明国家之一，士兵的兵源素质也较好。但是，驻日美军的犯罪行为，日本记载，却是相当高。由于占领军实施新闻管制，这些暴行很难得到披露。以至于直到今天，日本上层人士依然称驻日美军相当绅士——的确，作为占领军，美国军队在日本的表现应该说的确比较好。但占领军就是占领军，如果在当时的日本报纸上看到关于“肤色很深的人”（早期驻日美军半数以上为黑人士兵）“穿十三号大靴子的人”进行的犯罪，老一辈日本人都心照不宣明白这是在说美国兵。假如是强奸案，只要没有出人命，多半受害者只能自认倒霉。朝鲜战争期间，小仓的两百多名黑人士兵拒绝参战发起暴动，使以热闹的“砥园节”著称的小仓成了抢劫、强奸、杀人的混乱之城。数日后，美军宪兵和叛乱士兵进行了巷战，才把暴动镇压下去。这件事，也因为新闻报道的管制很少为外人所知，但在松本清张《黑地之绘》中，曾经作过描述。
之所以有这样的情况，有一种看法是麦克阿瑟因为担心战争中与日军作战过的部下报复心过盛，挑选进驻美军时尽量挑选了没有参加过战争的预备役人员。可是这些预备役人员多半是美国素质较低的人群（素质较高的都去正规部队了），甚至有监狱的犯人赦免参军的，难免犯罪率较高。而且，这些人的年龄多是二十岁上下，性欲旺盛，也是诱发暴行的一个原因。
不过，这很难解释今天冲绳美军还不时暴出强奸妇女等案件。可是，从冲绳美军犯罪即使当场被抓也绝少被判有罪来看，美军在日本犯罪率高的原因，也不是不可以推测的。
日本为占领军提供慰安服务纪实（3）
而在慰安女们“为了国家”，“努力奉公”的时候，日本上层却是另一番景象。一方面日本上层密令避免以下家庭的女性被卷入慰安行为——皇族、华族、公族、财阀，换句话说就是让下层女性的“慰安”来保卫上层家族的贞操。另一方面，原来叫嚣战争最强烈狂妄的日本右翼，又急忙地积极投入到RAA的事业中，从中大肆渔利。比如原赤诚会重要干部菱谷敏夫、国粹同盟的重要干部冈田太三郎，无一不利用此机会大发横财“每日奔忙”。美国兵享受性服务的价钱差不多是一个人100日元，相当于当时日本人平均月工资的两倍。根据合同慰安女因为是配给制，得到的只是很少一部分，大部分落入了这些右翼财阀的腰包。甚至，他们中的一些人今天还是世界有名的大企业家、大慈善家，人们却不知他们的“善款”上，沾满了慰安女的血泪。
日本的黑暗一面，就是这样清晰，无论战前，还是战后。
但是，这个“兴旺”的事业，却在1946年遭到了腰斩的命运。
原因，是在小小的避孕套上。
尽管日本的“慰安所”配备了避孕套，但美国兵使用的却寥寥无几，而占领军的淫威又无法抗拒，结果，造成了RAA慰安所中性病的盛行。RAA的慰安女中，有性病的超过了90％。
这引发了大洋彼岸美军的妻子、亲人们一片抗议之声。尤其是有记者深入日本的慰安所，将其内情拍摄，带回美国发表，更引发了轩然大波。正在从事人权活动的罗斯福夫人为此愤然质问麦克阿瑟：“我们合众国的小伙子们，就是公然在日本妓院这样出入得脏病的吗？你这个司令对此很自豪吗？”美国舆论对此抨击日烈。
尴尬的麦克阿瑟不得不作出决定。1946年3月10日，占领军司令部以“公然卖淫是对民主理想的背叛”为理由，要求日本政府关闭各处慰安所。26日，日本政府下令各地警察署遵照执行，并谢绝美军官兵继续访问慰安设施。
日本政府随即下令遣散慰安女，五万五千名慰安女，带着满身的疮痍，没有任何补偿就被赶到了街上。
这些慰安女中，很多继续从事色情行业，或在RAA经营的“茶舍”、“咖啡厅”、“酒吧”等地为美军服务，成为被美军称作“潘潘（PANPAN）的暗娼（美日间的默契，以暗娼代替公娼，继续慰安服务，实际上RAA要到四年以后才正式宣告终止）；或者为美军包养，称为“安丽”（英语“Only”的日文发音）。
没有了和慰安所的合同强制，依然去做同样的事情，是这些慰安女下贱道德沦丧吗？也不全是。根本的原因还是日本政府。由于从事这种职业，又多半身染疾病，慰安女已经难以为原来的环境所接受。但是，她们在皮肉生涯中少少的积蓄，又因为日本政府在同一时间进行了“存款冻结”政策而化为乌有——“存款冻结”是日本当时为了解决物资缺乏，并进行新旧币制更换实施的政策，所有五日元以上的货币，都要存入银行而且冻结，等待新币流通后才能使用。这一冻结，就是两年半。而解冻的时候，由于通货膨胀，其价值已经只有存入的四分之一。冻结存款，使慰安女们顿时陷入衣食无着的绝境，她们唯一的生计，也就只有继续从事皮肉生意了。
这里面，“潘潘”的命运更为凄惨。她们的典型形象是站在街上，抹着很重的口红，穿着美军仓库里出来布料作的连衣裙，必须随时随地满足美军的要求，来换取微薄的收入。当时有民歌这样唱道：“喝醉了的美国兵和潘潘，在公园的野草上就作那种事，像狗一样——三个、五个、十个的孩子，学着美国兵扭屁股——美国兵笑，潘潘也笑——小孩子的石头砸过来了。”
“安丽”要好一些，甚至警察也因为她们是美国兵的“准夫人”而多加照顾。然而，她们的命运最终依然是多作了弃妇。美国兵们回国的时候，对“安丽”没有任何义务，包括他们的孩子。日本电影《人证》就描述过这样的例子，其中的《草帽歌》和母亲为了掩饰作过“安丽”而杀死自己混血儿子的情节，或许还有读者记得。
在整个美军占领日本期间，尽管日美两国在舆论督促下多次试图取缔这种半地下的“慰安”服务，却因为上层的三心二意，始终不能根除。这期间，美国军医“改良”了梅毒的治疗方法，改口服片剂为从龟头直接注射药物，希望用这种极为痛苦的治疗方法稍稍遏制美国大兵的性欲。而日本警察和“潘潘”在街上的追逐，更是那一段时间的一道无奈风景。
随着美国对日本占领的结束和日本的经济腾飞，这段历史已经被渐渐掩埋。然而，在日本，依然有富良知的人在不断地提醒着。
五十年了，日本政府从没有给过RAA的“玛丽”，“潘潘”们一个交待，更不要说补偿
日本为占领军提供慰安服务纪实（4）
当年，NHK电台曾经作过一个节目《幸运町的“潘潘”》，来描述她们的生活，其中菊地章子为主角所作最后的咏叹《流星》，一点儿被世界所抛弃的辛酸，恰似正是说她们的命运：流星之下占我身，今日宿何处也，此心纷乱。
胸中可还有心在？
我实不知，欲泣也无泪。
这女子，无人知她是谁。
也知道日本战败后的惨痛是咎由自取，也知道日本对战争的反省根本还不及格，也知道我们自己的同胞中，还有更为凄惨的遭遇可是，写这个题目的时候，还是无法摆脱对潘潘们的同情，或许，仅仅因为同是人类。
附：草帽歌的歌词：Ma…ma； do you re…rem…berthe old straw hat you gave to me？
I lost the hat long a…go flew to the fog…gy can…you。
＇Yeah； ma…ma； I won…derwhat hap…pened to that old straw hatfall…