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法律，作为得到批准的法规，其用处不在于约束人民不做任何自愿行为，而只是指导和维护他们，使之在这种行为中不要由于自己的鲁莽愿望、草率从事或行为不慎而伤害了自己。正如同栽篱笆不是为了阻挡行人，而只是为了使他们往路上走一样。没有必要的法律由于不包含法律的真正目的，所以便不是良法。一条法律如果是为了主权者的利益，虽然对人民说来没有必要，可以被认为是良法，但实际上并不是这样。因为主权者的利益和人民的利益是不能分开的。臣民弱的主权者也弱，而主权者缺乏根据自己的意志统治臣民的权力时，臣民便是软弱的。没有必要的法律不是良法，而只是聚敛钱财的陷阱；这种法在主权者的权利得到承认的地方是多余的，在没有得到承认的地方则又不足以保护臣民。
法律是否明确与其说在于法律本身的词句，还不如说是在于将制定法律的动机与原因予以公布，也就是向人民说明立法者的意图。这种意图被人知道以后，法律的词句少倒比词句多更易于了解。因为一切的词句都可能发生歧义，所以增加法律本身的词句就是增加歧义。此外，用词过当以后，似乎就意味着谁要是能规避词句，谁就能逍遥于法律之外。这就是造成许多不必要的诉讼的原因。当我想到古代的法律多么简洁、后来怎样愈变愈长时，就仿佛是看到执笔作法的人和包揽词讼的人互相斗法，前者想办法要限制后者，而后者则想办法要逃避前者的限制，得胜的是包揽词讼的人。因此，立法者（每一个国家中的最高代表者，不论是一个人还是一个会议）就都有职责要清楚地说明法律是为着什么而制定的，条文本身要尽量简洁，用字要尽量恰当而又意义明确。
正确地执行赏罚也是主权者的职责，由于惩罚的目的不是报复或发泄怒气，而是纠正犯法者或效尤者，所以最严厉的刑法便要施用在最危害公众的罪行上。这些罪行有的是出自对已成立的政府心怀恶意的，而不是由于藐视法律的，有的是在群众中引起公愤的，以及有的是不加惩罚似乎就会被认为是得到了承认的（诸如当权者的儿子，仆役和宠幸所犯的罪行）等。因为公愤不但会使人们起而反对不义行为的作案者和主使人，而且连一切可能保护他们的权力当局都包括在内，比如象塔昆那样，由于一个儿子的横霸行为而国亡身逐，不复见容于罗马。但由于人性的弱点而造成的罪行，诸如由于严重的挑衅激怒、巨大的恐惧或迫切的需要所造成的罪行，以及由于不知道某事是不是严重罪行而犯下的罪等等，则在许多情况下可以从宽处理而不致危害国家。在凡是可以实行宽大的地方实行宽大，也是自然法的要求。对于暴动的罪魁和教唆者施加惩罚而不惩罚那些被迫上当的可怜人，可以诛一儆百，使国家受益。对人民严厉就是惩罚他们的无知，而这种无知却有大部分要归罪于主权者，其过失在于没有使人民更好的受到教导。
同样的道理，主权者也有责任和义务使奖赏永远有益于国家，这就是奖赏的目的和用处。他如果能做到以下各项便也就达成了这一目的：那便是尽量少费国币而使有功于国的人得到最好的报酬，从而使其他人因此而受到鼓励、一方面尽忠效力于国，同时又研究技艺，以便更好地为国效劳。但他如果用利禄贿买孚众望而有野心的臣民，使其保持沉默，不在人民心目中留下印象，则根本没有奖赏的性质，因为奖赏不是为危害而设的，乃是为过去的功劳而设的；同时这也不是感激的表示，而是恐惧的象征；它不会造福公众，而只会危害于人民。像这样和野心斗法，就像赫丘里斯和多首水怪海德拉斗法一样，每斩掉一个头就长出三个来。
因为在相同的情况下，当一个众望所归的人的顽固态度被奖赏绥靖平息了时，就会有更多的人起而效尤，做出同样坏事来，希图得到同样的好处。不轨之谋也像各种制造品一样，有销路时就会增加。有时内战虽然可以通过这种方式延缓，但危机却会愈来愈大，公众也更加肯定地会遭到毁灭。因此，受托保障公共安全的主权者如果奖赏那些以危害国家和平作为手段来谋求显贵的人，而不在危险小的时候防患于初起，一直到时间愈拖愈长，危险愈来愈大时再加以阻遏，便是违反了自己的义务。
主权者另有一项任务是甄选良好的参议人员。我所谓的参议人员是指他在国政方面咨询所及的人。因为参议一词是从Consi－diun一词蜕变而来的，意义很广泛，包括所有聚议一堂、其中不但有研究未来事项的、而且也有评议往事和现存法律的人们所组成的会议。我在这儿所说的只是第一种意义下的人。在这种意义上，民主国家和贵族国家都没有选择参议意见这回事，因为咨询者就是被咨询者中的一部分。因此，甄选参议人员的问题只有君主国家才有。在君主国家中，主权者如果不在每一方面甄选最能干的人，便是没有尽其应尽之责。所谓最能干的参议员就是那些从提供坏意见中受益的希望最小、而在有助于和平与保卫国家的事业方面所具知识又最丰富的人。至于谁有希望从公众骚乱中获得利益，则是很难知道的事情。但有些迹象是正当嫌疑的根据，如那些家财不敷其日常习惯花销的人在人民发出无理或无可挽救的怨言时出来加以慰藉；这种迹象知道情况的人很容易就能看出来，但要知道谁对公共事物知识最丰富就更难了。能知道这种人的人，恰好是在很大程度上不需要他们的那些人。因为要知道谁通晓一门艺术的法则，就必须对这门艺术具有大量高深的知识，因为任何人除非是自己首先得到教导认识了旁人的法则的真义，是不能确知这种真义的。但对任何一门艺术具有知识的最好标志就是经常和它打交道并不断从中获得良好的效果。优良的意见不是碰运起来的，也不是祖传的；
因为希望富贵者在国政方面提出良好意见就和希望他们在测绘堡垒的尺寸大小方面提出好意见一样是没有理由的事；除非我们认为研究政治学和研究几何学一样，不要什么方法，只要在旁边看看就行了，可是事实却不是这样。这两门学问中政治学更难研究。我们这些欧洲国家把世袭最高参议会职位当成某些人的权利。这是古日耳曼人进行征服时传下来的办法，在这些征服过程中有许多独裁的王侯联合起来征服其他民族；当时要是没有一些特权作为标志使他们的后裔将来与臣民的后裔有所区别，他们就不肯联合起来。这种特权和主权是不相容的，看来是由于主权者的支持才让他们保持下来；
但他们如果是把这种特权作为自己权利来力求的话，就必然会要逐步地予以放弃，最后除开他们的才能自然带来的尊荣地位以外再没有其他地位。
参议人员在任何事务中不论怎样能干，向每一个人单独提供意见与这种意见的理由，比聚议一堂、用讲演的方式提出好处更要大些；同时，事先经过考虑也比突然谈论好。这一方面是因为像这样他们就有更多的时间来通盘考虑行为的后果，再方面也因为他们由于意见分歧所产生的嫉妒、竞争或其他激情而陷入矛盾的情形较少。
至于与其他国家无关、而只与臣民根据单纯对内的法律享受安乐与福利有关的事情，则最好的意见应从来自各省人民的一般材料和申诉中取得。他们对自己的需要认识得最清楚，所以他们的要求如果没有破坏基本的主权权利之处时，就应当认真听取。因为正像我在前面经常提出的一样，没有这些基本权利，国家就根本不能存在。
一个军队的统帅如果不孚众望，在部队中就不能得到应有的爱戴和敬畏，于是执行职务时也就得不到好成就。因此，他必须勤勉、勇敢、和蔼、宽宏而又有幸运，使人认为他才能高而又爱士卒。这就是人望，它将在士兵之中滋生博得统帅的宠信的欲望和勇气，在有必要严惩叛乱和忽职的士兵时，也可以保护将军的威严。但如果不注意统帅的忠诚，这种爱士辛之情对主权者说来便是危险的，当主权操在不得人心的会议手中时尤譬如此。所以人民的安全便要求主权者授与军权的人一方面应当是一个良好的指挥者，同时也应当是忠心赤胆的臣民。
但当主权者本身甚孚众望的时候，也就是受到人民敬爱的时候，臣民的人望便不会造成任何危险。因为士兵从来不会那样普遍地不公平，以致在自己非但爱戴主权者的为人，而且也爱他的事业时，仍然和自己的统帅站在一道来反对主权者，纵使是他们爱戴统帅也不会如此。因此，在任何时候以暴力推翻了合法主权者的权力的人，当他们没有能在他的地位上站稳脚跟以前，往往要煞费周章地事先正名分，以便使人民不耻于接受他们。对主权拥有人所共知的权利本身就是一种众望所归的尊荣地位，拥有这种权利的人只要让人们看到他能果断地治理自己的家务，就可以使人民归心，而本身不需要其他什么东西。在敌人方面则只要他能击溃其军队，就可以使之归顺；因为人类中最大量和最活跃的部分，对于现状从来是不十分满足的。
至于一个主权者对另一个主权者的职责，则包含在一般所谓的万民法之中。这种职责在这儿完全无须加以讨论，因为万民法与自然法乃是同一个东西。每一个主权者在保障臣民的安全方面所具有的权力，和任何个人在保障自己的人身安全方面所能具有的权力是相同的。对不处于世俗政府之下的人在其相互关系上应行和不应行的事物作出规定的那种法律，对国家的规定也相同（也就是说对主权君主和主权议会的良知意识的规定和对上面那种人的规定是一样的）。因为除开在良知意识中以外就没有其他的自然法法庭存在，这儿是上帝而不是人所统治的地方。上帝作为自然的创造者，契约束全人类的法律便是自然法，同一上帝作为万王之王而言，这种法律便是一般的法律。但关于万王之王兼特殊选民的国王的上帝的王国，将在本书的其余部分加以讨论。
第三十一章 论自然的上帝国（天国）
单纯自然状况——也就是既非主权者、又非臣民的人所具有的那种绝对自由的状况，是一种无政府状况和战争状况；
引导人们摆脱这种状况的法则是自然法；国家没有主权便是没有实质内容的空话，不能立足；臣民在一切不违反神律的事情上应当绝对服从主权者。以上各点我在前面都已经充分证明了。在一套完整的有关民约义务的知识中，现在我们所缺的只是认识什么是神律。因为如果没有这种知识的话，当世俗权力当局命令一个人作任何事情时，他便会不知道是否违反神律。这样一来，要不是过多地服从世俗方面而冒犯上帝吾王，便是由于惧怕冒犯上帝而违反国家的命令。为了避免这两个暗礁，就必须知道神律是什么。由于所有关于法律的知识都取决于关于主权的知识，所以往下我将讨论一下上帝的王国（天国）。
诗篇中说：“耶和华作王，愿地快乐。”（见《旧约诗篇》第xcvii篇1节），又说：“耶和华作王、万民当战抖。他坐在二上、地当动摇。”见同处第xcix章，第1节）。不论人们是否愿意，他们都必须永远服从神的权力。人们并不能由于否认上帝的存在或神的安排而摆脱这种束缚，反倒只能失去其平安。但把这种不仅及于人类、而且及于禽兽、植物和无生物的统辖权称为王国，却不过是一种比喻的用法而已。
正式说来，只有通过言词（降谕之道）、通过奖赏服从者的诺言、并通过惩办不服从者的儆诫等方式管辖其臣民的人才说得上是在进行统治。因此，无生物或无理性的生物便不能成为上帝王国中的臣民，因为它们不能理解神的诫命，无神论者以及不相信上帝对人类行为有任何管理的人也不是，因为他们不承认上帝的道（言词），对他的报赏不存希望、对他的威慑也不惧怕。这样说来，唯有那些相信有上帝统治世界、而且相信他为人类提出了诫命、设置了赏罚的人才是上帝的臣民，其余的都应当理解为敌人。
通过言词来进行统治就要求这种言词能使人明确地知悉，否则就不成为法律。因为法律的本质中有一条是要充分而明确地公布，以便消除不明法禁的借口。这一点在人类的法律方面只有一种办法，那便是用人的声音予以宣布或公布。
但上帝谕知其神律的方式却有三种：一种是通过自然理性的指令，一种是通过神启，还有一种是通过某一个依靠奇迹的作用取得他人信仰的人的声音。由此可见，上帝的降谕之道（言词）便有三种，那就是理性的、意识的和先知的。与此相应的听取方法也有三种——正确的理性、超自然的意识和信仰。从来没有任何普遍法则是通过超自然意识（即神启或灵感）提出的，因为上帝用这种方式降谕时只是对个别的人说的，并且对不同的人所说的事情也不同。
根据上帝其余两种降谕之道之间的区别，也就是根据理性的降谕之道和预言的降谕之道之间的区别，我们可以说上帝的王国有两种，一种是自然的，另一种是先知的。在自然的上帝王国中，所有根据正确理性的自然指令而承认天意安排的人都归他统治。在先知的上帝王国中，他选定了一个特殊的民族——犹太民族作为自己的臣民，他不但以自然理性统治他们，而且通过圣者先知的口颁布制定的法律统治他们，同时也唯有他们才受到这种统治。在本章中我想要讲一讲自然的上帝王国。
上帝用以统治人类并惩罚违犯神律的人的自然权利不能溯源于他创造人类这一点，那样就好象是说上帝要求人们服从以报答他的恩德似的；这一权利我们只