另一个最重要的原因就是官僚系统中人事任免权也一直被慈禧把控，变法开始后，二品以上高官的任免还是必须经过她点头的。光绪没有人事任免权，也就无法建立自己的嫡系队伍，无法在朝中形成权力基础。从大的方面来说，他也无法组建自己的变法班子，解决“帮手”很少的难题。
而制度局一设立，光绪就有机会提拔大把大把的新人。什么建立嫡系队伍，什么形成权力基础，这都是指日可待的事。
所以光绪的真正用意是：借康有为的折子，将官员人事制度改革的绣球抛出来，试探大臣们的反应！
·旧官僚的反击·
光绪很着急，已经有些迫不及待了。而大臣们的反应出奇一致：观望。
如果说光绪等来了什么，那就是一阵谣言。京城里谣言散开，议论纷纷，说他受到了康有为的蛊惑，设置“制度局”是康党一伙别有用心的想法。康有为这个家伙野心一直很大，一直在折腾，因为他明白，只有折腾，他才有机会。朝廷的哪个高官不是在官场上小心翼翼、辛辛苦苦一步步爬上去的？康有为却幻想通过制度局，坐直升飞机入阁拜相，一步登天。
从事实上说，这些话并非完全造谣，老康一直是个不太安分的家伙。本来按照他的级别，是不够陪伴在皇帝身边的，而设置制度局后，他和他的朋友们都有机会成为朝廷新贵、“制度局里的人”，不必走官场的传统路径，直接围绕在皇帝周围，进入宫廷权力中心！但是，对于这个被旧有官僚形成的利益集团把持得铁板一块的国家，到底要不要尝试着去做某些改变，哪些改变是好的、可行的，如果不好、不可行，要不要拿来讨论一下，没有人真正关心了。反正大家只记得一句话：千万不能让自己吃亏！
光绪失望了，他备受打击。但打击归打击，此时的光绪还必须硬着头皮把事情干下去，他下了一道命令：令康有为前往上海，督办《时务报》。
光绪下这道命令正是向大臣们妥协，把康有为赶出京城，向大臣们表明：官员人事制度改革是我的意见，并不是受康有为这些“公知明星”的影响！
但接下来发生的事情，严重出乎光绪的意料了。
康有为没有遵办这道圣旨。按照规矩，皇帝下达旨意后，臣工必须上个“谢恩折”，然后不折不扣地去执行。但康有为既没有上“谢恩折”，也没有离开北京。半个月后总算上了一道“谢恩折”，但还是没有离开北京。
康有为又一次极其想不通。《时务报》只是一张有朝廷背景的小小的报纸（当时“官报”之一），让他去当一份报纸的总编辑，未免也大材小用了吧？想我老康，一直是媒体笔下的变法“总设计师”和“总操盘手”，皇上我好不容易混到紫禁城，见了您，您既然让大小臣工讨论我的折子，重视我的意见，现在变法到了这样关键的时刻，您怎么能让我离开变法的中心？皇上您是不是糊涂了啊？
康有为仍然无法面对这样的现实：他可以是为变法鼓吹的一面旗帜，但实际工作是无法交给他去做的，也起不到真正的作用，只能处于变法的边缘——造势和出点子。对于光绪来说，他确实需要帮手，但光绪很清楚他真正的帮手只有两批人，一批就是前面提到的部级高官张荫桓、徐致靖甚至包括王照等人，他们担任“猎头”工作，在幕后为光绪出谋划策，相当于军师；另一批就是新提拔的谭嗣同等四人，他们是实际办事的人。
当然，对于老康，光绪还是抱着“用”的态度，毕竟这也是个人才。让他去上海办报，除了要变相地将他赶出京城，缓解一下官僚集团和变法之间的冲突，另外一个方面其实也是看中老康的活动能力强，笔杆子突出，没事可以组织一些活动，写几篇文章，用激情四射的文字为变法制造一个良好的舆论氛围，这样一来，康有为也是光绪的一个重要帮手。可惜康有为并不明白光绪的这番苦心。
光绪万万没有想到的是，自己的圣旨大臣们不听，连康有为也不听。
“这真是个彻头彻尾的书生啊！”光绪在皇宫里感叹。
老康这样的举动要是放在平时，绝对是可以杀头的大罪，抗旨不遵嘛，杀了你一点脾气都没有。但是对于这种书生式的举动，光绪也懒得再去计较了。
光绪要把他的大部分精力用去对付那些大臣。在下旨令康有为离京后，光绪希望大臣们能有所反应，把他之前交代的事给认真办一办。
结果再一次令光绪失望了。高官们紧密团结，高度默契，集体沉默，无声反击。
这种状况其实也是在意料之中，他们都是之前慈禧提拔起来的，当官当得好好的，银子有，豪宅也有，为什么要改？
好吧，既然你们这些大臣没有反应，那我就去找你们的下属。光绪再一次下圣旨，将讨论范围扩大到中层和基层官员，命令大小臣工各抒己见，各部院的基层官员有上奏的，由各部部长（堂官）代奏，普通读书人和老百姓有上书的，可以到督察院呈递。光绪严格规定：无论是官还是民的上奏，必须直达御案，各级机构不得有任何阻挠（毋得拘牵忌讳，稍有阻格）。
可是，光绪等了等，仍然没有什么反应。文人
于是，光绪只好再一次下旨，这一次他以情动人，声明变法是“不得已”之苦衷，为了朝廷，为了国家，希望诸位大臣体谅和理解。
然而光绪又一次失望了。大臣们看来是要反抗到底了，甚至连个折中的方案都没有提出。
光绪终于遇到了变法以来的最大难题。他曾以为最大的难题是没有帮手，成为真正的“孤家寡人”，现在看来，没有帮手的原因正是因为有一个怪物在从头到尾跟他作对，准确地说来是一个组织，一个强大的组织。
所有人都无法感觉到这个组织的存在，它从来没有什么明确的组织架构，也没有具体的组织纲领，更没有清晰的标签，但一旦“有变”（有损其利益），它的成员又能通过利益纽带迅速联接，心照不宣地统一行动，相互呼应，堪称最神奇的组织。
它生命力最强，杀伤力也最强，化道于无常，杀人于无形，你看不见它的阴影，它却能吞掉阳光。它一直存而不倒，打而不死，顽强地存在。一次次的农民起义，朝代改名换姓，但它总是存在，阴魂不散，简直是牛皮糖。
它僵化度最高但也存活力最强，最顽固也最灵活，它总能找到对自己有益的地方，然后在那个地方生根发芽，发展壮大。无论朝廷是变法还是守成，是开放还是保守，这个组织的成员都能跟随权势的走向而迅速调整方向，成为最“适应新形势”的熟练的技术能手。从这个意义上说，他们才是最与时俱进的，利益在哪里，他们就在哪里，这一点是毫不含糊的。
这就是官僚集团。在王朝的统治过程中，它悄无声息地形成了，不动声色地壮大了，成为庞大的既得利益集团。统治者对它的态度是既恨又爱，恨它把持着利益，官员们贪污腐化，捞银子不作为，长此以往损害着朝廷的长治久安；而另一方面，又离不开他们——专制统治，不是皇帝一个人的专制，而是整个体制的专制，专制王朝之所以能维持专制，也是因为有官僚集团啊。
在历史上，曾经出现过一个与官僚集团作对的打虎英雄——朱元璋。农民出身的朱元璋对官僚集团十分警惕，为了打击官僚集团，他绞尽脑汁，耗费巨大的心血。他曾经以为丞相是官僚集团的头领，所以他废除了丞相制度，换来了每天加班加点，别人都睡了，他还在看折子，然后不惜成立监视官僚集团的监察组织和特务组织。
但最后他惊奇地发现，原本监视官僚集团的组织也迅速变成官僚集团的一部分，成为了既得利益的保护者和分享者——只要去收点“保护费”。这样，官僚集团不仅没有缩小阵地，反而扩大了领土。一生南征北战、所向披靡的朱元璋在官僚集团面前，突然发现自己是多么的渺小！
光绪会有新的办法吗？
·光绪的杀手锏·
光绪终于失去了耐心了。他终于明白，这场变法虽然得到了慈禧的首肯，得到了朝野上下的“一致同意”，形成了“广泛共识”，但这种共识是脆弱的，只能停留在口头上。大小官员都希望去变别人，不希望来变自己，掌握某种利益的利益集团也只希望自己的利益蛋糕不要被割去，一旦情况不对，什么无声反抗，什么阳奉阴违，什么上有政策下有对策，这都是他们的办法。光绪原本希望通过官僚系统里的“群众运动”来收回自己的权力，建立自己的权威，扩大变法阵营，推进变法大业，但在一再地试探之后，这个如意算盘落空了。
那么，这顺序是不是该对调一下？只有先运用权威，才能发动官员和群众，推动变法？——因为你本来就是皇上啊。
必须拿出杀手锏！
朝廷最重要也最有权的三位总督——直隶、两江和两广总督全部撞到枪口上。光绪下旨对他们一顿大骂（严加斥责）。第二天，光绪再一次下旨，这一次除了继续骂，还要求各地方督抚对交代的事情，每日请示汇报（以前交办各事，必须迅速奏议；以后交办各事，必须依限赶办，并每日请示汇报）。
但大臣们仍然把光绪的命令当成了耳边风，看来不见棺材不掉泪。
光绪行动了，他下旨：一、在中央裁撤詹事府、光禄寺等六个闲散衙门；二、裁撤湖北、广东、云南三省督抚同城的巡抚；三、裁撤不办漕运任务的省份的粮道；四、谕令各省在一个月内拟出其余应下岗的闲散地方官员，严加裁汰。
这些措施仍然围绕着一个中心：人事制度改革。先吐故，后纳新，从中央到地方都有。光绪雷厉风行，铁面无私，此时被裁撤的湖北巡抚，还是谭嗣同的父亲谭继洵。
然而，官僚系统的反应仍然是冷淡的。特别有代表性的是两广总督谭钟麟，他被骂了一顿之后，竟然连光绪以后的圣旨都不看，而且在他的两广总督府里不许谈论变法。当有人问起：“你办得如何？”他回答：“啥变法？我不知道啊！”
光绪不得不拿他开刀了。但是，要拿这种总督级别的大臣开刀，总要找个动刀子的人，光绪找到了一匹“黑马”，他就是朝廷马匹事务管理局副局长（太仆寺少卿）岑春煊，光绪提拔他为广东省副省长（布政使），安插在谭钟麟身边。
在拿地方大员开刀的同时，光绪的帮手、一直躲在幕后的礼部主事王照也在朝廷出手了。他写好了一道奏折，交给本部的部长怀塔布同志，请他代为转奏皇帝。
按照光绪之前下达的“各部院官员如有上奏，由各部堂官代奏”的圣旨，王照的程序没有错。而光绪在下达那道圣旨的同时，也加了一条：任何人都不得阻挠上奏，看来怀塔布只能把这份奏折交上去了。
而怀塔布同志在看完这道奏折后，惊得大汗淋漓，他是万万不能交上去的，只能扣下来。
王照的这份奏折围绕的是如何变法，主体内容基本上夸夸其谈，没什么新意。问题是他还有一个补充建议，其中提到：为了更好地变法，建议太后和皇上走出国门，去国外参观访问，实地考察了解各国政治经济体制（请皇上奉皇太后圣驾巡幸中外）。
这个建议在我们今天看来是非常好的。不过在当时，这不仅是对慈禧的大不敬，甚至还带有戏弄的成分。要知道慈禧同志虽然是最高领导，但归根结底还是个女人，当时，女人是不能抛头露面的，她连在朝堂上听政都要挂个帘子，又怎么可能出国，在洋人面前抛头露面？奏折如果递上去，慈禧如果追究，这就是怀塔布这个做部长的责任，所以在跟其他副部长商量后，怀塔布私自做主将这份奏折压下来。
私扣奏折的事很快暴露了，光绪勃然大怒，将礼部的全部领导——六位部长和副部长统统撤职，王照升官，赏三品衔。
光绪以抗旨之罪对怀塔布的撤职光明正大，但是在官场看来，这更像是光绪和王照联合起来，给怀塔布下的一个套。因为怀塔布的身份并不简单。
怀塔布是慈禧的心腹，后党的中坚人物，说起来他跟慈禧还有点亲戚关系，算是慈禧的表亲。怀塔布的老婆更是慈禧的闺蜜，没事就陪慈禧逛园子吃饭，聊天解闷。
在撤职事件后，光绪的杀手锏并没有停止。三天后，他再一次下旨令李鸿章今后“毋庸在总理各国事务衙门行走”，也就是免去李鸿章的这个职务。正是从这一天起，李鸿章失去了在朝廷中的一切官职，只剩下一个“文华殿大学士”的荣誉称号——曾经权倾朝野的李鸿章，如今只是朝廷的荣誉公务员了。
你不是收回了二品以上高级官员的任命权么，那我撤职总可以吧？光绪反击的套路已经渐渐清晰了：他没有任命提拔的权力，却有撤职的权力。
光绪的这些行动是十分迅速而斩钉截铁的，他使出了组合拳，拳拳指向慈禧！虽然是拿六部中分量相对较轻的礼部和政治地位本来一落千丈的李鸿章来做试探，但怀塔布和李鸿章的倒台象征意义是不言而喻的：皇上要拿太后的心腹开刀了！
一场人事大战即将来临。
·光绪的四大亲信·
就在免去怀塔布职务的第二天，光绪提拔谭嗣同、林旭、杨锐、刘光第为四品官，任“军机章京上行走”。
任命四品官，光绪是有自主权的，不需要惊动慈禧她老人家。在京城，四品官是一个不起眼的官职，但光绪提拔他们并不简单。
因为这四个人全部进了军机处。军机处对朝廷的作用，就相当于现在的军委加国务院，军、政最高权力中心非它莫属。军机处里的办事人员分为军机大臣（大军机）和军机章京（小军机），在级别和权限上，军机章京是军机大臣下属（相当于秘书），虽然光绪特意说明“四小军机”在办公程序上要尊重原有的军机大臣，并特意交代“四小军机”要和原来的军机大臣搞好团结，但是，这四个人是光绪亲自提拔起来的，光绪是把他们当亲信看待的，四人奉特旨筹办变法事宜，所有到军机处的奏折，都先由这四个人先看；凡是光绪要下达�
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