人力物力去完成。由此可见，管理条例虽然也是由政府制定、颁布、执行的，但它完全不同于法律，它实质上属于契约的性质。它不同于一般契约的，仅仅在于它是由一方单独制定的，并没有征得另一方的同意，这是因为在技术上不可能逐个去征求当事人的同意，而不是因为像法律那样，不需要征得当事人的同意。所以管理条例实质上是一方缺席的契约。
但是在我国这个缺乏民主传统，政府常有至高权威的国家里，官员们似乎有一种习惯，即“一朝权在手，便把令来行”。在这种习惯影响下，主管部门颁布的各种管理条例，往往缺乏和对方商量的精神，而只顾自己的方便，其结果是与制定“管理条例”的初衷相背，不是提高效率，方便各方，而是叫当事人往返奔走，浪费时间和精力。有的条例成了刁难对方的借橱，既不能给自己带来方便，还给别人设置障碍，甚至叫人左右为难，无所适从，所以才有办一个合资企业盖几十个图章的怪事。
所谓“对方缺席的契约”，其核心精神是指一方无权强加于人，相反，它应当是平等协商的结果。所以在制定条例的当时，便应尽量考虑当事人可能提出来的反建议，并想法达成各方都能接受的条款。试举一个例子来说明：中国公民为了出国申请护照，必须有正当理由。对方邀请可构成正当理由，但邀请信常用外文书写，为了审查方便，当局规定外文邀请信必须译成中文。同时为了保证译文的真实可靠，必须由被授权的翻译机构来翻译。这一系列规定看起来是合乎逻辑的。但这里忽略了一个要点，即如何从申请人的方便出发，使事情能用最短的时间，最低的费用办成功。成千上万的申请人很可能提出一条反建议，即政府雇请兼懂外文的人才去办理申请护照的审批，这样可以节省往返请人作翻译的时间耗费，将译文打印成文，以及翻译本身的费用。这笔费用对每个申请人而言，总在50元以上，而如果由兼懂外文的办事人员办理，所增加的额外费用平均在每一笔申请上大约只不过二三元钱。这样所节省的社会成本全国每年可达上千万元，这仅仅是几百几千件类似规定中的一个例子。全国每年因政府颁布的条例不尽合理而造成的直接间接浪费恐怕要占整个国民生产总值的几个百分点。
和发达国家相比，中国之所以比较穷，这是一个相当重要的原因。
做生意，买卖货物，提供服务，都出于双方自愿，实质上是一种契约关系，其特点是任何一方无权将自己的意志强加于对方。在现代社会中，有许多商品和服务是由政府独家提供，由不得客户挑选。处于这种垄断地位，政府即使像宰人个体户那样索取高价，百姓也只能就范。现代经济理论分析得出结论，即使政府将所赚的超额利润用之于民，对整个国民经济仍是不利的，因为价格扭曲导致了资源配置失当。如果个别部门将高收费当作单位的福利来源，则无异于以权谋私，离开贪污仅一步之遥。政府部门以其垄断地位收取额外费用，在社会上起了不良的示范作用，其危害性更不能用金钱来计量。
政府很大一部分的工作正是制定和执行各种管理条例，将自己置身于一个平等的契约一方，将极大地改变政府职能，同时也将改变政府在公众中的形象。
1994年2月8日
中国改革的制度观
中国经济改革的16年国民生产总值增加了2．3倍（《中国统计年鉴》1993年第31页），这在中国的几千年历史中或许是独一无二的，在当今世界各发展中国家摆脱穷困迈向小康的历程中也是一件特别重大的事。那么它对经济学的意义是什么呢？经济学本来就是研究财富增长规律的，中国经济迅速增长的事实应该为经济学理论提供最根本的事实佐证。今天我们就为这个问题试图作出一点回答。
微观经济学很好地论证了价格如何引导资源配置，以及竞争形成的均衡价格如何使资源配置的效率达到帕累托最优。中国的改革确实对这一微观经济学的结论提供了令人信服的事实例证。但经济学分析停留在这个层次上显然是不够的，因为从改革的历程来看，更重要的问题是为什么价格会发生扭曲，纠正价格扭曲的阻碍来自何方，以及依靠什么力量才能推进价格改革。近年来国内对产权理论的兴趣极高，正是由于试图对这些问题作出回答。
产权对降低交易费用和提高经济效率的作用逐渐被中国的经济学家们所理解，而且结合自身的实践加以开拓，极大地丰富了渊源于西方的这门学问。然而产权理论和交易费用理论是否可以完整地回答中国经济增长的规律，并进一步指出深层次改革的方向？从事制度研究的经济学家对此持有不同的看法。他们认为除了产权理论，还有更深层次的问题需要加以发掘。
我们将从一个最基本的事实来发掘这个问题，即穷国和富国的劳动者同工不同酬。要回答富国与穷国同工不同酬的原因，并不是一件容易的事。但是从制度经济学家的眼光里可以简单概括为是经济制度不同造成的。确实，世界上一切穷国都在经济制度上存在严重的缺陷，所以穷国的青年人都希望移民到富国去，更换一个制度背景，使自己同样的劳动可以获得较高的报酬。发展经济学致力于研究穷国如何能变富，过去把眼光集中在储蓄，投资，资本产出系数，以后又研究了教育、人口。可是正如North所说，教育的普及，出生率的降低，资本产出系数的提高，都是经济发展过程中的现象，而并非发展的原因。发展是制度变化的结果，或者说，如果没有制度演变，经济的发展是不可能的。
什么是经济制度？它看不见，摸不着，然而又无时无刻不在影响人们的经济决策。人为什么会努力去找工作？人在单位里工作时为什么会偷懒（上班时养精蓄锐，下班时冲锋陷阵）？人在什么条件下会行贿受贿？这些都是经济制度在起作用。好有一比，经济制度正像地心引力，它们无时无刻不在起作用，强烈地影响人们的行为，但它们又都是看不见摸不着的。但人们已经习惯于它们的存在，以至于并不感觉它们对自己的影响。在牛顿发现地心引力之前，人类之中并没有谁说出过地心引力的存在。现在经济学家需要发现经济学中的地心引力，即经济制度如何影响了人们的经济行为。
经济学的前提是经济人的假定，即认为人都是利己的。这个假定虽然不能说把人的行为动机全部概括进来，但从经常性的规律而言，它十分有力地解释了大部分的经济现象。整个市场制度可以说就是根据经济人的假定而设计的。然而利己的动机只是从主观上解释了人的行为，没有看到客观环境如何在起作用。例如有的国家里有大量的人贪污受贿，另外一些国家里大量的人不贪污受贿。我们不能断言另一些国家里的人不是经济人。同样都是经济人，何以有时贪污受贿，有时不贪污受贿？因为他们所处的制度环境不同。可见研究制度之重要。
建立在交换基础上的市场制度与没有分工的自给自足经济，以及有分工而没有交换（只有分配）的计划经济制度相比较，是一种能较好地利用各种资源的制度。粗看起来，交换似乎应该是最顺乎自然的一种制度，因为只要两个经济人都希望改善自己的境况，如果谁也不能奴役谁，最自然的结果便是协商出一种能同时改善各方境况的方法，那就是交换。可以是交换产品，也可以交换劳动。一旦交换出现，就会有分工，有价格，有市场规则，市场制度就可以建立了。或说，如果我们能把一个现行制度打碎，重新组合起来的制度最可能的应是市场制度。苏联解体后的大爆炸改革路线，其哲学基础也许正是这样想的。然而事实上人类历史有记载的五六千年中，市场制度是大约在五六百年前才开始萌芽。古埃及曾经有一个非常发达的分工社会，由于分工才产生了建造金字塔的专业人才，但那个分工制是建立在等级社会基础上的，它没有演化成市场制度。中国在3000年前就有了金属货币，说明那时分工和交换已经达到相当高的水平。但由于皇权对市场的干预，商人不断受打击，市场是支离破碎的，没有形成主宰每个人生活来源的经济制度。为什么一种顺乎自然的市场制度的确立如此之不易呢？
产权理论的研究对这个问题作出了进一步的解释。交换的前提是所有权，如果所有权不明确，就不可能有真正的交换。国有企业之间是不可能有交换的，因为大家都是国家所有，干嘛还要交换呢？如果真的出现了讨价还价，说明它们已经不是国家所有，而是部门所有，而且这种讨价还价形成不了经济学意义上的价格。只有买卖双方缺乏第三者的插足，价格不是市场出清的信号，只能是买卖双方力量对比的标志。这一分析说明清一色公有制经济必然是缺乏效率的，因为公有制内部不可能有买卖双方利益的对立，不可能有价格的形成，资源的配置缺少了价格信号的引导，必然是低效的。所以中国在计划经济时代有一句流传很广的话：最大的浪费是计划中的浪费。
如果所有权不明确，不牢靠，通过交换得益还不如通过巧取豪夺得益来得方便。尤其如果对手是一个弱者的话，更没有必要去交换了。由此我们看到，在等级社会结构中交换是很难得到发展的，因为交换必须建立在地位平等的自由人之间的竞争基础上。人与人社会地位的平等，最主要的表现是在对财产所有权的平等上（不是财产多少的平等，而是享受握有此种权利的平等），欧洲的市场体制是经过文艺复兴的洗礼才出现的。中国市场制度之脆弱性渊源于皇权的无限制。直到今天，农民在交换中拿到一张白条，农民负担过重（所有权无保障的另一种说法），其根源是农民的社会地位的不平等。我敢说，如是农民地位平等问题不解决，农民负担过重的问题是无望解决的。环顾当今世界各国，凡是人与人地位平等的社会才会产生并维持市场制度。相反，等级森严的社会结构，虽然也有交换的发生，然而却维持不了市场制度。这里可以看到基本人权与市场制度的关系。
经济制度既然时刻影响人们的经济行为，那么自然会问经济制度是什么？它的具体内容是什么？
我认为经济制度是人们取得可交换的物质享受（通过或不通过货币）的规则。如果人出卖自己的劳动可以取得货币，货币又能不受限制地交换到物质享受，这就是一种经济制度。人们买软席火车票要出示等级证明（副教授，处级以上等），光有钱还不行，这也是经济制度，主管进口配额的官员有机会向企业索贿，某些干部的私人消费可以报销，开会时送礼品，单位分配住房等等，这些都是经济制度。但经济制度不包括人们取得非交换性物质享受的规则，更不包括处理人与人非经济性的权利与义务。
上面一些例子说明了人们取得物质享受有许多渠道，挣工资维持生活当然是最普通的一种规则，但人们通过其他渠道得到利益的办法还很多，经济制度影响着人们的行为。为什么在中国干部们特别看重评职称？为什么中国的机关都有级别？连和尚都有科级处级之分？为什么单位分房是一场大斗争，有时闹得寻死上吊？为什么中国特别重视人际关系和社会地位？为什么越是贫困的农村婚丧嫁娶花费越大？这些都和非要素市场的收入来源有关。
从制度经济学看，中国改革的最终目标是：让人们的一切收入都通过要素市场得到（仅仅除掉社会救济性质的一部分）。过去大家强调“按劳分配”，其实这并不完整。更重要的是从宏观均衡来分析，非要素得到的收入越多，则从要素市场得到的分配就越少。关于要素市场，已经有了很多议论，但多半是从要素市场和产品市场关系的角度出发，很少从经济制度的观点出发。我们知道，GNP是要素活动生产出来的，然而GNP 的分配却未必都分给了为生产提供要素服务的人。相反，上面举的许多例子说明在中国存在各色各样的非要素市场的收入。由于由要素生产出的GNP是一个既定的数，非要素市场分配的收入越多，剩下来给要素提供者分配的收入就越少。前面提到的穷国和富国同工不同酬的现象，与非要素分配有关。一些外国人或中国同胞在国外住的时间长了，回国未许多地方看不惯，其中很大一个原因就是非要素市场的收入分配。
在计划经济时代，人们的收入与提供了多少要素无关。GNP的分配并不依赖要素市场，也没有要素市场。因此要素不能充分就业，已经就业的也没有发挥出最高效率。由于人不能尽其才，物不能尽其用，人力、资源、资金的浪费惊人。改革以后，劳动市场，资金市场，房地产市场从无到有，要素就业的机会大大增加，要素的利用率和组合得到改善，使GNP高速增长，然而在这制度演变的同时，不但传统的非要素分配还顽强地存在，而且新发生了许多机会，可以绕过要素市场而获得分配。这几年贪污、走私、生产假冒伪劣产品、赖帐、毁约、诈骗、偷抢、勒索、巧立名目滥收费，设置繁文褥节、增设有形元形关卡，这种种现象都与非要素收入有关。这一切机会都与市场经济背道而驰，而且对市场经济起着破坏作用。如果任其发展，中国经济就会走上歪路，变为畸形的“市场经济”国家，世界上这类非骡非马的国家很多，他们陷入了长时期的经济停滞，因为非要素收入的渠道已经制度化，既得利益集团形成了强大的政治力量，任何制度创新都会遭到强有力的抵制。中国的改革目前还充满着制度创新，一切规则都经历着迅速的变动，但当改革的热情冷却下来之后，留下来的是一个什么制度却还是一个未知数。依我看来，当今改革的当务之急是建立市场规则，肃清非要素收入的各种渠道，从而逐步巩固一个新的制度。
经济制度是一整套有形和无形的规则，牵涉到物质分配的法律条款是有形的规则，改革�