任务。《意见》从统一规划、合理布局，积极培育小城镇的经济基础，充分运用市场机制搞好小城镇建设，妥善解决小城镇建设用地，改革小城镇户籍管理制度等五个方面具体部署了发展小城镇的战略。
《意见》强调指出，城镇化水平的提高是一个渐进的过程。发展小城镇既要积极，又要稳妥。力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高。
各地在积极贯彻落实中央关于发展小城镇的战略部署过程中，小城镇获得了较快发展，但也存在一些不容忽视的问题，如：一些地方缺乏长远、科学的规划，小城镇布局不合理；有些地方存在不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向；多数小城镇基础设施不配套，影响城镇整体功能的发挥；小城镇自身管理体制不适应社会主义市场经济的要求等问题。
中国人口众多、地域广阔，不能只搞集中型的大城市化，也不能只实行分散型的小城镇化，而要走出一条“大中小城市和小城镇协调发展”的多样化城镇化道路。
我国城镇化与我国特定的户籍制度相联系。在计划体制时期，劳动力资源被分割在城乡两个系统内，难以流通。随着计划体制的逐步破除，农村劳动力转移到城市逐渐成为可能。转移到城市里的农村劳动力为城市建设作出了突出贡献。但是户籍制度的存在使城镇化了的农民难以市民化，出现了农民工同市民“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”的不平等现象。
三、我国城镇化建设的成就
改革开放30年来，城镇人口占总人口的比重逐年提高，城镇化水平由1978年的17。9％上升到2007年的44。9％，上升了27。0个百分点，年平均上升0。9个百分点。城镇总人口年平均增加1453万人，乡村总人口年平均减少216万人。2004年，我国城镇化率首次超过工业化率，城镇化建设取得了重大突破。
一方面，快速发展的小城镇促进了我国的城镇化进程，在吸纳广大农村富余劳动力就近就地转移和统筹城乡发展方面发挥着独特的功能，不仅带动了农村经济社会的发展，更成为支撑中国经济增长和就业的重要源泉。
1978年，全国仅有建制镇2173个，且以县城关镇和工矿镇为主。2002年，我国5亿城镇人口中，小城镇镇区人口就有1。7亿，对城镇化的贡献率达到三分之一。2005年，全国共有建制镇1。89万个，建制镇占乡镇总数的比重为53。7％。新建的建制镇大多由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。平均每个建制镇人口为3。8万人，5万人以上的建制镇已经达到4674个，占建制镇总量的23％。平均每个镇拥有外来人口2459人，比2000年增长10。5％。外来人口总量达4647。5万人，占小城镇人口的6。5％，占农村流动人口的38。7％。平均每个镇财政收入达到2211万元，与同期全国财政收入增速基本持平。小城镇财政收入4179亿元，占财政总收入的13。2％。财政收入超亿元的镇有751个。
农村城镇化建设大大提高了吸纳农村富余劳动力就业的速度与效率。2005年，平均每个镇拥有企业从业人员数量达到5444人，比2000年增长35％，快于同期全国非农就业11％的增长速度。企业从业人员数量达到1。03亿人，占乡镇企业从业人员的73。6％，占农村转移劳动力的57。2％，占全国二、三产业就业人口的24。5％。根据住房和城乡建设部对109个镇的调研，小城镇第一产业就业比重从1985年的62％下降为2005年的38％，二、三产业分别从26％和12％增加到38％和24％，有58％的农村劳动力在镇域范围内实现了由第一产业向二、三产业的转移。小城镇成为中国经济增长中最具活力的来源之一。小城镇发展促进了农村工业化的发展。2002年，小城镇乡镇企业缴纳税金占乡镇企业税金总额的69％，乡镇企业向小城镇集中的趋势明显增强。
另一方面，以特大城市为依托、辐射作用大的城市群已经是我国重要的经济增长极。目前，京津唐、长三角、珠三角三大城市群，及辽中南、中原、武汉、长株潭、成渝、闽东南、山东半岛、关中天水、北部湾等城市群，以不到全国十分之一的土地面积，承载了全国三分之一以上的人口，创造了全国二分之一以上的GDP。中国社会科学院的研究报告显示，长三角、珠三角、京津地区三大城市密集区累计实际利用外资额占全国的60％以上，2008年上半年三大城市密集区共完成进出口额9359。16亿美元，占全国进出口额的75。9％。
与此同时，在小城镇发展中，也出现了一批相当于中小城市乃至大城市规模的超级镇。这表现在主要位于东部沿海地区，尤其是长江三角洲和珠江三角洲城市群的“千强镇”，它们占据了小城镇经济的半壁江山。2005年，千强镇行政区划面积仅占全国小城镇总面积的2。3％，人口仅占全国总面积的10％，所创造的财政收入却占到全国小城镇总财政收入的54。1％，人均财政收入3427元，高出全国平均水平1007元。平均每镇7。2万人，吸纳外来人口约2。2万人，外来人口占镇上人口的30％。
实现中国城镇化的目标，具有重大的意义：一是借助几亿农民完成最终身份的转变，实现巨大的社会变迁；二是有利于充分发挥中国劳动力资源充裕的比较优势；三是有利于促使乡镇企业向城镇集聚，推动农村工业化发展，逐步缩小城乡差距，促进农村经济和社会发展。
改革开放以来，我国城镇化建设取得了可喜的成就，在农村经济乃至整个国民经济的发展中发挥了重要作用。但是，与国外发达国家相比，与我国经济和社会发展的要求相比，我国城镇化发展还尚显滞后。我国长期存在的城乡二元结构的格局从根本上并没有改变，这是阻碍我国农业和农村经济加快发展、实现农村现代化的一个重要制约因素。在新的形势下，今后我国的城镇化建设要与工业化、信息化、市场化和国际化结合起来协调发展，因为工业化是城镇化的基础，市场化和国际化是城镇化的动力，信息化对城镇化的形态会产生重大影响。
·第三节 促进农村劳动力转移
人口迁移是工业化和城市化过程中普遍发生的现象。农村劳动力转移，作为我国从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变过程中的一个重大战略问题，经历了一个从不流动到开始流动、从“离土不离乡”到农民外出务工的变化过程。解决好这个问题，不仅直接关系从根本上解决农业、农村、农民问题，而且关系到工业化、城镇化乃至整个农村现代化的健康发展。
一、改革开放前中国农村的劳动力配置
新中国成立初期，我国仍是一个人口众多、经济落后、人民生活贫苦的农业大国。经过新中国成立后头三年国民经济的恢复和发展，从1953年起开始执行国民经济第一个五年计划，我国进入到大规模经济建设时期，并选择了优先发展重工业的战略。到改革开放前，我国已经初步建立起比较完整的工业体系。
在发展工业化的过程中，我国农业在社会总产值中所占的份额从1952年的45。4％下降为1978年的20。4％，而同期农业劳动力份额占社会总劳动力的份额却只由83。5％下降到73。8％。这与世界上发达国家在工业化过程中通常出现的农村劳动力向城市、向非农业转移的情况不相一致。这表明，新中国成立后长达30年的时间里，农村劳动力就业主要滞留在农业领域。虽说如此，但农村劳动力转移在这段时期受多种因素的影响，还是经历了一个曲折的过程。
新中国成立初期，并没有明确强制性地限制农村人口流动的规定。农村人口向城市流动较为自由，流动规模也有一定数量。1954年《宪法》就明确提出：“公民有居住和迁徙的自由。”1952年，全民所有制工业部门职工510万人，1958年增加到2316万人，城市工业部门新增职工绝大部分是从农村招来的。在这期间城市人口增加的总量中，60。8％来自农村劳动力的转移。这个时期，由于国家允许从事副业生产，农村劳动力也能在农村内部进行转移。在50年代农村内部各种专业手工业者约200万人，而兼营商品性手工业的农民约1000万人。
“大跃进”期间为满足“大炼钢铁”的需要，从农业内部抽调了大量劳动力进城。这使得1958年农村劳动力比上年锐减3800多万人，农村劳动力占社会劳动力的比重急降到58。2％，同期城镇非农职工增加了2500万人，其中近2000万人来自农村。这期间，随着社办工业的兴起，农业劳动力在农业内部的转移也呈上升趋势，1958年底，社办工业职工就达1800万人。由于“大跃进”造成国民经济的重大损失，国民经济在1961—1965年进入调整时期，全国压缩城镇人口3000多万，精简职工2000万左右。
20世纪50年代中期后，城乡分割的户籍制度开始形成。1958年国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，规定：城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。《条例》的颁布，正式形成了阻碍人口迁移和劳动力流动的城乡分割的户籍制度。农村劳动力在城乡之间和地区之间自由流动受到限制。
在1958年底，我国农村普遍实现了人民公社化后，“三级所有，队为基础”的管理体制，使农民的生产、分配和生活都被约束在人民公社内部的生产队内进行。伴随户籍制度和人民公社产生的，是只有城市居民独享的城市粮油计划供应制度，城市居民就业计划，城市居民教育、住房、医疗制度等一系列导致城乡隔离制度。这些制度，不断强化着对农民自由流动的限制，这种状况一直持续到改革开放前。
其实，中国的现实国情是农村“人多地少”，农村劳动力在工业化过程中具有强烈的向城市迁移倾向。但是，我国的工业化由于种种因素的影响，只有依靠农业、农村和农民提供的积累才能顺利进行。为维系这样的发展模式，农村劳动力就只能被固定在农村主要从事农业经营，而不去与城市居民争利。但是，人为地将大量的农村劳动力限制在有限的土地上，只会导致农村生产效率的日益低下。1978年，农业劳动力有2。85亿人，占全社会劳动力的70。9％，占农村劳动力的92。9％。
二、改革开放后农村劳动力转移
中共十一届三中全会以后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，废除了人民公社，并改革了农产品购销体制，取消了统购统销制度等，农村的富余劳动力由隐性逐步显性化，这些重大举措打破了农村劳动力长期滞留在农业领域就业的情况，有利于农村劳动力的自由流动的逐步恢复。
改革开放以来，我国农村劳动力转移大致经历了以下五个阶段：一是1979—1983年的严格控制阶段；二是1984—1988年的允许流动阶段；三是1989—1991年的控制盲目流动阶段；四是1992—2000年的引导有序流动阶段；五是2001年以来进入到公平对待流动阶段。
改革开放初期，承包责任制的推行，解决了激励问题，提高了农业生产的效率，农村内部剩余劳动力的问题日渐凸显出来。
1978年至1980年，不包括自然增长的非农业人口增加了1800万人，平均每年增加600万人。当时非农业人口的大量增加，同我国农业提供商品粮、副食品的能力，以及城市的负担能力都很不适应。加上“文化大革命”结束后，大量知青返城，还有大量待业人员等待安置，因此着力解决城镇劳动力的就业问题，显得尤为迫切。为此，国家对农村劳动力向城市的流动采取了严格的限制政策。
1981年12月，国务院发出《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，从三个方面加强对农村劳动力向城市转移的控制。
一是要求严格控制从农村招工。除矿山井下、野外勘探、森林采伐和盐业生产等四个行业的有关工种，在招收不足时，可以从农村招工。其他单位，未经批准，一律不准从农村招工。二是认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力。动员他们回农村参加农业生产，不能在单位之间调配和借用。三是加强户口和粮食管理。迁转户口要由公安机关统一办理。粮食部门对不符合规定的农转非人口，不供应商品粮。
当时的现实情况决定了农村剩余劳动力还不具备向城市转移的条件。在采取有效措施，严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的同时，就只能寻求通过大力发展农村经济，引导农村富余劳动力在乡村搞多种经营和兴办社队企业，就地安置，不使其涌入城镇。
随着农村乡镇企业的异军突起，以及改革的重心由农村转向城市之后，扩大企业经营自主权、搞活企业劳动用工制度、鼓励多种所有制和多种经营方式等方面的改革，创造出大量劳动力的需求。这样，允许农村劳动力流动，已不仅是农民的迫切愿望，而且成为经济发展的客观要求。
适应新的情况，允许农村劳动力流动的政策逐渐放宽。先是允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，允许农村集体和农民个人从事长途贩运，销售允许上市的农副产品，这些规定为农村劳动力的流动打下了基础。
1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，明确规定：凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，只要在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的