党委、政府和乡级经济组织并存的状态。1986年以后，中央提出要改革条块分割的体制。当年9月，中央曾明确发文指出：改革的基本原则是简政放权。在这一原则指导下，乡镇的管理权有所加强，也有一些权力的下放。但实际更多下放的是经济负担，如相当长一个时期的农村教育以乡镇管理为主，通过乡统筹来解决学校建设和教师工资，给农民造成了沉重的负担，也对农村教育造成了严重的负面影响。
到20世纪90年代初期，各地要求向乡镇放权的呼声逐渐高涨，有的地方也进行了一些加强乡镇政府职能的尝试，但从总体上说乡镇政府的职权没有多少实质性的扩大，甚至一些地方一度下放了的土地、税务、工商行政、公安派出所的管理权，由于在执法和管理过程中出现了一些混乱现象，又重新收归上级部门管理。为了转变职能，理顺关系，精简机构，提高工作效能，强化服务，同时也是迫于乡镇机构不断扩大过程中的财政压力，一些乡镇开始核定职能、编制，把一些比较分散的职能部门合并为党政综合、组织人事、社会事务、农业、财贸、政法、教育等若干整合了相近职能的办公室，同时进行了清退聘用人员的工作。但在一些乡镇规模较小或者经济落后地区，很多还是实行民政、司法、文教等行政管理干部的助理制。这些改革，对于精简机构，提高行政效率，发挥了一定的作用，但对于国家财政供养的乡镇工作人员的精简，由于难度较大，成效并不明显。
20世纪90年代后期，以转变政府职能为核心的乡镇机构改革，解除了乡镇政府与所办经济实体的行政隶属关系，实行行政机关和事业单位的分开，减少行政审批事项，要求行政机关定职能、定机构、定编制。特别是进入21世纪以后，中共中央、国务院自上而下地开展了农村“费改税”，由此揭开了新一轮乡镇体制改革的序幕。随着税费改革的逐步深入，一直开展了以撤并乡镇、精简机构和分流人员为主要内容的乡镇机构改革，同时加强了县级政府对乡级财政的统筹管理和调控，随着中央和地方财政力量的增强，建设社会主义新农村重大战略决策的实施，实现了全部免除农业税、教师工资由县级统筹、实行种粮直接补贴等重大变革，公共财政支出开始向农村倾斜。与此同时，乡镇政府在催收税费方面的职能逐步消失，国家对于计划生育的管理手段和工作方式发生了重大变革，乡镇政府的功能和运行方式正在发生前所未有的变化，由此必然会导致乡镇机构带有实质意义的重大改革。应该说，改革的困难和阻力是不可避免的，但改革势在必行，比较宽松的财政经济环境也为改革创造了有利条件。这一改革至今仍在进行之中，改革的目标还远远没有达到。与此相联系的，对于乡镇机构的改革、改制乃至乡镇政府体制存废的讨论，仍在继续进行。
·第三节 村级治理与农村基层民主
1994年中共中央发出的《关于加强农村基层组织建设的通知》着重指出，“农村基层组织建设，包括乡（镇）、村两级，重点是村”。在全国范围内，与农村群众生产、生活关系最大的还是村级基层组织。农村治理，最关键的还在于村级组织的治理活动。新中国成立60年来，我国村级治理经历了很大的变化，农村基层民主得到了很大的发展。
一、改革开放前的村治格局
中华人民共和国成立后，新生的国家政权开始进行和平条件下的国家建设。从经济上，要实现工业化，迅速增强国力；从政治上，要巩固政府的合法性，增强国家凝聚力。这都共同要求一点，即国家权力要有效地渗入农村社会。
在新中国成立初期，农会仍是村政的主要组织形式。具体讲来，土改时，由土改工作队先发动贫雇农组成贫雇农小组或贫农团，由其发起成立农民协会。农民协会是土改时期行使政权职能的正式组织。农民协会委员会的选举，候选人由上级土改工作队和贫雇农组织共同酝酿提出，然后由全体农民（不含地主）直接选举产生，选举中采用了差额投票和秘密投票。选举产生的农民协会委员会中，贫雇农占了大多数。农会设主任（或主席）1人、副主任（副主席）若干人、委员数人。同时设有会计、民兵、治安保卫、妇女等组织，许多农会还设有人民法庭。农会集行政、司法、武装、治安等职权于一身，是一级比较完备的“基层政府”。那时农会的主要职能是推动和完成土地改革。土地改革之初，政府派出大批土改工作队进驻乡村，在土改中一部分积极分子被吸收为农会干部和中共党员，成为乡村社会的新的领导者，取代了传统的乡绅或旧的乡村“精英”。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治和组织上与党和政府保持着紧密联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管那时政权组织只设在区、乡一级，但这些新崛起的乡村权力精英却帮助国家把政治权力延伸到村庄之中，土地改革和建立基层政权是相互配合、相互推进的，土地改革的过程即政权的建立和巩固过程。
土地改革结束后，政务院（中央人民政府）于1950年12月颁发的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，在革命时期建立的农会的基础上设立了村政权组织。那时实行的是“小乡制”，“乡”与“行政村”基本上属于同一层级，乡或行政村是由一个或几个较大的自然村联合组建而成的，设乡或行政村人民代表会议和乡或行政村人民政府。村政府一般设村长1人、副村长1—2人，还有会计、治安委员、民兵队长、妇联主任等职。有些村还设有保管员、饲养员、通讯员等，村下辖分村、组或屯，分别设分村长、组长或屯长。
新中国成立初期的农村基层政权组织大体为两级结构。有的在县以下设立区和行政村政权；有的在县以下设立区公所，作为县政权的派出机关，在区公所之下设立乡政权。1954年以后逐步撤销了行政村建制，后一种结构形式取代前一种结构形式，而成为普遍的农村基层政权组织形式。此时的村政较为简单，主要是催交公粮、维持治安、按上级政府指示动员农民从事生产活动、组织农民参加大型工程建设。村政的建立为贯彻国家的意志和政治领导及动员起到极为重要的作用。
因为新中国成立初期广泛发动了农民，农民对村政的参与积极性相当高，因此那时农会及随后在农会基础上建立的村政权基本上能够反映农民愿望，代表农民利益，但这种村政未能维持多久。1952年刚试行农业生产合作社组织，1956年又用高级合作社取代之，紧接着于1958年全面改行人民公社制度，在此过程中，农村集体经济组织转变为“政社合一”的基层政权组织，逐渐取代了村政府职能。由国家发动、推行的农业合作化和人民公社化，把党政合一、垂直领导的农村基层组织形式“植入”到乡村社会中。
人民公社体制的确立，使得国家掌握了农村的大部分资源，具有“统购统销”、“城乡分隔”等控制农村社会生活的手段。人民公社时期，在相当于一村的地域和人口范围上建立了生产大队或生产队。生产大队更多的是成为体制中一个承担上级生产和征购任务，更多对上负责的组织。这时村落已彻底脱离了单家独户进行农业生产的状态，成为共同进行农业生产和独立核算的组织，并承担国家的行政任务。生产大队安排生产，负责本队社员的生活，其领导者由精通农业生产、善于管理的人员担任。
1960年开始的整风整社运动中，各地开始建立贫农下中农协会，对社、队管理委员会进行协助和监督。后来，在“四清”等运动中，基层组织瘫痪的地方，在新的领导核心没有建立以前，甚至可以实行一切权力归贫农下中农协会。贫下中农协会一直存在到20世纪70年代中期，成为和生产队正式组织并行存在并切实发挥作用的村级组织。
二、村民委员会和“村民自治”的兴起
村民委员会是农村改革的产物。正如家庭联产承包责任制起始于农民的自发创造一样，村民自治这一农村基层治理模式最初也是由农民自发创造的。20世纪80年代初，针对实行家庭联产承包责任制和人民公社体制解体后所出现的基层组织瘫痪、农村社会管理失控等现象，出于维护农村社会治安的需要，弥补人民公社解体后造成的治理真空，一些地方农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织，成为基层群众性自治组织产生的重要基础。此后，这些组织逐步向群众性自治组织——村民委员会过渡，村民委员会发展成为取代生产大队的法定组织。1980年，广西河池地区的宜山、罗城两县农村，出于社会治安管理的迫切需要，农民们自发组建了新的组织——村民委员会（起初名称不一，有的叫“村管会”，有的叫“议事会”或“治安领导小组”），以取代正在迅速瓦解之中的生产大队、生产队组织。村委会的功能，最初是协助政府维持社会治安，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理，村委会的性质也逐步向群众性自治组织演变。与此同时，全国其他一些地区的农村如四川、河北等，也出现了类似“村民委员会”的组织。由于它顺应了经济、社会发展的客观规律，因此一经出现，便很快发展起来。到1982年4月，仅宜山、罗城两县便有675个自然村建立了村民委员会，占两县自然村总数的15％左右。
广西的经验很快被各地效仿，并得到国家的承认和重视。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》明确规定，农村按居民居住地区设立的委员会是基层性自治组织，认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位；规定在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村委会的试点。到1985年初，生产大队改村民委员会的工作在全国基本结束，全国共设村委会82万多个。
1986年9月，中共中央和国务院发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调进一步加强农村基层政权建设，对如何搞好村民委员会建设也作了较为详细的规定，要求进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用；同时责成民政部负责村民委员会建设的日常工作。这表明在基本完成建立乡镇政府的工作之后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织，由此加速了村民自治的发展。
1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于1988年10月1日正式实施。村民自治最终得以法律的形式确立下来，标志着村民自治活动进入有法可依的制度化运作阶段。该法对村民自治和村委会组织作了具体、明确的规定，还规定乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系，而是前者对后者的工作给予指导、支持和帮助，村委会成员不脱离生产。
1988年，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。但1989年村民自治实践因受不同观点等因素的影响，步伐有所放慢。从1990年开始，国家又重新推进农村的民主选举，在全国范围内开展了村民自治示范活动，建立了一大批示范县市、乡镇。1988—1989年，全国有1093个县级单位开展了村委会选举的试点工作，使村民自治制度化运作又表现出示范与创新相结合的特点。这是国家主动推进与农民实践双重作用的结果。到1992年，各省都实行了农村基层选举，并大力开展村民自治示范活动。1994年10月，中共中央在北京召开全国农村基层组织建设工作会议。胡锦涛在会上指出，适应新的形势和任务，农村基层组织建设必须明确前进目标，这就是：要建设一个团结、坚强、群众拥护的好领导班子，尤其要有一个好书记；培养锻炼一支富有战斗力的好队伍；选准一条适合当地加快经济发展的好路子；完善一个好的经营体制；健全一套体现民主管理、保证工作有效运转的好的管理制度。11月，中共中央发出《关于加强农村基层组织建设的通知》。1994年到1997年，村民委员会选举更加规范化、程序化。到1997年底，全国绝大多数省份都已经进行了两届选举，一些省市还进行了3届甚至4届选举，全国60％以上的村庄都初步建立了村民自治制度，50％左右的村庄建立了村民代表会议制度。
1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。《通知》指出，为了贯彻党的十五大关于扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利的精神，推进农村基层民主建设，密切党群、干群关系，促进农村的改革、发展和稳定，中央认为，有必要在全国农村普遍实行村务公开和民主管理制度。1999年3月，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》，并发出通知。《条例》共8章34条，规定乡镇党的委员会和村党支部（含总支、党委）是党在农村的基层组织和全部工作的领导核心。党的农村基层组织必须以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，贯彻党的路线方针政策，努力成为团结和带领群众建设有中国特色社会主义新农村的坚强的战斗堡垒。《条例》还具体规定了基层组织的设置和各方面的职责任务。
随着《村民委员会组织法》的实施，村民自治的法规建设基本配套，村委会选举基本上形成了委员会健全的规范程序，村民代表会议制度在全国农村逐步普及。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》，将“四大民主”用法律条文固定下来。这是一部关系数亿农民切身利益、加强基层民主制度建设的重要法律，它的实施进一步推动了村民自治制度的发展。
中共十五届三中全会通过《中共