领土越来越憎恨，那里居住着有势力的中国金融界和商界人士，他们继续拥护合法的中国政府，他们所窖藏的金银财宝日本人渴望予以强迫接管，以便用来支持他们的货币体制。使他们感到同样苦恼的是，有一家不受控制的中国报纸仍在出版，它在工部局所规定的限制范围内，继续表示反对日本侵略者，鼓舞了中国人的民族感情。这些外国人管理的地区——当然，天津和汉口的日本租界除外——是日本人道路上的绊脚石。同时，因为它们是在日本所占领的大片领土中的一些孤岛，可以在任何时候用不可抗拒的胁迫来加以践踏，外国管理区就几乎成了日本手中的抵押品，并且给了日本军方首脑一个对西方国家施加压力的手段，而这种手段他们也是毫不迟疑地就要加以利用的。
1939年初，上海就是处于这样的地位。日本的陆军和海军当局仍然完全控制着公共租界的虹口和杨树浦地区。他们并不想放弃这种控制，除非要有一定的代价，而这种代价也许上海工部局不经西方各缔约国的同意是无论如何也不能答应的。上海的中国地界，包括在属于工部局的沪西越界筑路中间的一些地段，是由日本人扶植的大道市政府管辖的，它的后台是那个亲日的南京维新政府。没有这些不同组织之间的充分合作，在公共租界镇压恐怖主义的暴行的问题，就几乎是不能解决的；但是这种合作如果需要承认这些日本人扶植的政权的话，那么工部局就必须同中国的合法政府相互妥协，因为后者对整个上海地区拥有合法的主权。
1938年7月19日，上海市工部局颁布紧急布告，宣称任何人如在公共租界内对武装部队有违犯行为，应即押送该武装力量；凡在公共租界内犯有武装罪行或从事恐怖主义活动者，应即驱逐出境。它还授权公共租界巡捕得进入任何场所搜查非法拥有的武器，并悬赏奖励提供有关恐怖主义组织的报告。难办的是，许多暗杀者在公共租界巡捕管辖区以外的地方有藏身之处，他们因此可以在公共租界内犯罪，然后逃之夭夭，逍遥法外。在1939年的前几个月里发生了一系列新的暗杀事件，2月19日南京维新政府外交部长陈籙的遭到暗杀更是达到了顶点。2月22日，日本总领事由日本驻上海的海陆军司令官们陪同，去向上海市工部局总董提出了五项要求。这些要求是：（一）紧急布告必须严格执行；（二）为了保护日本国民和镇压恐怖主义活动，日本警察和宪兵必要时可随时随地在公共租界内采取必要的措施，这种措施应会同工部局巡捕房一起行动；（三）日本当局会同公共租界当局一起，可以搜查出入租界的华人，如有必要并可加以拘留；（四）工部局巡捕房的日本巡捕部分应加强力量；（五）应立即采取措施在公共租界的重要地点搜查华人。
当地的日本官员并非是好战的；的确，日本总领事曾宣称，恐怖分子活动的目的是要使日本同上海市工部局发生纠纷，从而同英国发生纠纷，因此，双方都应当小心，不要落入这种圈套。但是，在东京却出现了不祥的议论，特别是出自陆军大臣的一些话。2月21日，他谴责工部局缺少“诚意”，而不是没有力量来执行命令；并威胁说要采取“适当的和有效的自卫措施”。两天后，外相也说了大致相同的话。这些话似乎表明，日本政府打算利用上海这些事件作为一种手段来向工部局索取政治和行政方面的让步。因此，根据驻东京大使罗伯特·克雷吉爵士本人的建议，英国政府指示他向日本政府提出抗议，并说英国政府将以十分沉重的心情看待用武力改变租界现状的任何企图。美国大使也单独地提了一个类似的抗议。由于法租界没有直接卷入，所以法国人不愿意跟着办，而且也没有人硬要他们这样做。英美两国政府也都向蒋介石呼吁，要他尽可能地劝说亲重庆的恐怖主义分子停止他们在公共租界中的活动。蒋不承认他对这些行动负有任何责任，也没有作出直接的答复，但确实采取了英美所要求的行动。
与此同时，上海市工部局在2月25日对日本总领事作了答复。工部局宣称，它将继续使紧急布告充分发生作用，它邀请日本便衣警察参加搜查中国嫌疑犯，它还说，只要能得到补充人员，就可以使工部局巡捕房的日本巡捕达到规定人数。但它坚决不允许日本警察或宪兵在公共租界内采取单独行动，虽然它欢迎上海工部局巡捕和日本警察之间进行合作，只要这是由双方警察领导人商定的，并且日本警察和宪兵在同工部局巡捕合作时穿着便衣。
日本总领事2月28日的答复，表示对工部局的回答有些不满。但他不承认有在公共租界内采取单独警察行动的任何意图，他并且接受了工部局关于进行合作的建议。不过，他不仅要求增加工部局巡捕房日本巡捕分队的实力，而且要求接受日本人先前提出的建议，即任命合格的日本人到工部局巡捕房外国巡捕分队中任职，并增加工部局巡捕房日本高级职员所掌握的权力。但是日本人不准备在这个时刻把事情做得太过分，经过进一步的讨论，结果在3月4日达成了一项协议。根据这项协议，上海市工部局巡捕房应与日本领事馆警察和宪兵共同合作以镇压恐怖分子活动，但这种合作必须取得工部局巡捕房总巡的同意。总巡“准备对下列建议给予同情的考虑：在现在的刑事处组织内设置一个综合课，由一名日本高级职员率领几名经过挑选的日本下级人员主持其工作”。这个课将负责在处理抗日恐怖活动时同日本领事馆警察和宪兵进行联络的工作。3月14日，工部局公布了这项协议，并趁机否认了以下这种传说，即日本宪兵将要进驻上海市工部局各巡捕房内，将要允许他们监督工部局巡捕房的中国人员。实际上，工部局在它仍能控制的那部分公共租界内的行政权力并没有受到损害。蒋介石在3月11日对以下一项报道表示关切，即凡是在公共租界内有抗日活动嫌疑的人都将归日本当局审讯。对此，英国大使阿奇博尔德·克拉克·克尔爵士（后为英弗查佩尔勋爵）在3月17日向他保证说，这并非事实，被日本人控告有恐怖活动的人，将由工部局巡捕房逮捕并审讯。
事情就这样暂时到此为止，虽然一直有谣传说日本人即将对公共租界发动武装进攻。英国驻上海总领事赫伯特·菲利普斯爵士在4月17日的一封电报中提到了此事，并且还提到当地的日本报纸以及南京和上海的日本人扶植的政权都在发动一场反对上海工部局的运动。但是他认为，日本人在使用武力之前，无论如何将宁愿静待预料中的欧洲战争爆发，而不愿冒同英国和美国发生纠纷的危险。不过，他怕他们可能会要求在公共租界内建立一个日本警察控制网，如果不答应他们，就要实行经济封锁，从而使食品供应和基本公用事业被切断。
5月初，日本人又一次采取行动。2日，驻在上海的日本海军当局发表了一个声明，宣称工部局采取的镇压公共租界内抗日分子的措施是不够的。它还支持日本人扶值的上海市政府市长傅筱庵以前提出的要求。傅要求允许他的警察进入公共租界，以协助镇压恐怖分子；中国的国旗（即国民党的国旗）不应当在公共租界内悬挂；公共租界内的中国法院和设在那里的中国地政局的房地产地契及其他文件都应移交给他的政府。
5月3日，日本外务省次官交给罗伯特·克雷吉爵士一份关于上海公共租界的备忘录。这是涉及到英国大使2月28日提出的那份抗议书的，他在抗议中曾说，公共租界管理制度的改变只能通过谈判并取得一切有关方面的同意才属有效。日本的备忘录宣称，公共租界管理制度所依据的土地章程，自从1866年以来基本上没有变动过，现在迫切需要加以修改。日本在工部局内的代表权应当扩大，日本籍巡捕和其他官员应在公共租界的总的管理体系中占有更大的份额。这样“才能使日本有可能在公共租界的管理中进行积极的合作”，并“保证它的管理机器顺利运转”。工部局还应当同中国人的市政府合作，允许它控制公共租界中的中国法院，并把土地登记册移交给它。还应该对公共租界中的恐怖活动更加严厉地控制。日本政府“正严重关切地注视着公共租界的被不法分子所利用，以之作为他们非法活动的一个基地”。
一份内容相同的文件交给了美国驻东京大使。5月4日，日本驻上海总领事把这份备忘录的副本交给了英国和美国的总领事和工部局总董。为了避免给日本人以进行武装攻击的任何借口，工部局同法租界当局一起，在5月11日发表了一份联合公告，禁止在这两个地区内进行一切政治活动，违者将被驱逐出境；宣称在必要时将实施严格的宵禁条例；并威胁说，有破坏和平或扰乱秩序的行为的任何人都将受到严厉的惩罚。但是英国总领事同意他的美国同行的意见，即日本人的修改土地章程和承认日本人扶植的市政府的要求是不能答应的。在这个意见上他们都得到了他们本国政府的支持。5月14日，美国驻东京大使奉本国政府之命向日本政府递交了一份备忘录以答复后者5月3日的来文。美国政府认为，修改上海土地章程和公共租界内中国法院的问题，应等待有了更加正常的形势发展后再商议。它拒绝接受日本人的这样一个论点，即在上海的日本人没有得到足够的代表权，但表示相信工部局当局将继续进行调整，以满足日本人的公平合理的要求。它称赞工部局在处理仍由其控制的那部分公共租界内的恐怖分子活动时所表现的能力和效率；并暗示，日本政府如能承认这一点，并让工部局恢复对公共租界北部地区的完全控制，那将是正确的做法。
5月16日，英国驻上海总领事把从他的美国同行那里得到的国务院指示原文用电报拍发给英国外交部。哈利法克斯立即指示克雷吉采取他认为最有效的方式去支持美国的抗议。于是，5月19日克雷吉向日本外务省次官递交了一份内容大体相同的备忘录。
5月15日，日本外相告诉美国大使说，日本无意占领公共租界。但是人们对于日本驻上海的军事当局可能采取单独行动的担心害怕仍继续存在。克雷吉在5月23日也建议英国外交部准备好一旦发生这种日本突然袭击时就采取报复措施。由于日本外务省情报局局长T·河相在5月24日向日本报界发表了一项声明，使得人们更加惊慌起来。他宣称，中国的公共租界并非外国的领土，而仅仅是外国人在那里行使行政权利的地区。中国对这些地区的统治权暂时中止了，但并没有消灭。因此，河相断言，由于日本是在同中国交战，在外国管理地区内的中国主权，正如日本占领区一样，应当归日本控制。公共租界内的反日恐怖分子活动是中国人反抗日本的行动的一部分，所以日本用武力来消除这种抵抗在法律上讲是正确的。不过他又说，日本希望得到外国的合作，以实现它所希望的改革，它并不想要诉诸武力。
克雷吉在6月13日把英国对这一声明的答复递交给日本方面。英国政府不承认任何一个国家有权干涉中国公共租界的行政。它宣称，即使日本继承了中国人在占领区享有的主权（它并不承认这一点），这也并没有给予日本以比中国人自己所拥有的还要大的权力来控制中国的外国租界。在这一点上，英国政府指出，在1937年以前，日本自己就曾最坚决地否认中国当局有权象日本外务省发言人所期望的那样干预外国管理区。美国和法国政府也作了同样的抗议。
与此同时，在已被日本占领的厦门港对岸的很小的鼓浪屿公共租界中发生的事件，给河相的声明增添了分量。在这里，亲日派的厦门商会会长洪利星（译音）在5月11日被人暗杀了。第二天，日本人派了一支两百名的全副武装的海军陆战队在公共租界登陆，开始搜查房屋和进行逮捕。16日，中国政府警告各有关国家，日本人在鼓浪屿登陆是一种试探的性质，在那里发生的事情将对外国管理区，特别是在上海和天津的，产生严重的影响。英国政府已经看到这一点，指示驻东京大使提出强烈的抗议。他是在5月16日首先提出抗议的，因为他的美国和法国同行都还没有接到本国的指示。日本人回答说，他们的行动是一种紧急措施，并否认这是不合法的。但是，5月17日美国、英国和法国海军部队的登陆，使日本人吃了一惊。克雷吉告诉他们说，这是因为公共租界是国际性的，在那里登陆的任何军队也应当是国际性的——日本人显然感到不愉快的一个答复。
5月15日，日本驻厦门总领事向鼓浪屿工部局提出了五点要求。这些要求是：（一）反日活动应彻底加以控制；（二）秘书、巡捕房底巡、助理秘书和译员应当由日本人担任；（三）台湾人（他们是日本国民）应有资格在一切公开的纳税人会议上参加投票并作为董事候选人；（四）三名华董的空额应尽快地予以补上；（五）日本领事馆警察，在与工部局巡捕共同合作的情况下，可以在公共租界内搜查和逮捕反日恐怖分子。
至少得到这些迫切需要的东西中的一部分，现在对日本人来说，已是一件关系到自尊心的事情。工部局在6月8日同意了日本人的第一点和第五点要求。关于第二点要求，它答应在工部局巡捕房中立即任命三名日本警官，以后可能再任用一名日本巡官和十名台湾人。它请求推迟对其他要求作出答复。日本人的答复是再一次以使用武力相威胁，这反过来又导致美国再度向东京提出警告。日本人试图以停止用帆船从大陆运来粮食的办法，迫使工部局让步。但是，由于他们不敢阻止外国轮船从海上运来的供应品上岸，这种策略证明是无效的，尽管它带来了许多困难。日本人施加压力要求立即任命一名日本籍督察，其地位应仅次于首席警官。如果能办到这一点，他们答应支付日本督察的工资。但是工部局得到美国、英国和法国驻厦门领事的支持，坚决抵制了这个建议。工部局相信，