新宪法组成了政府，引起了广泛的注意。但是，除了共产党人以外，新闻界和电台都接受了对他们所加的各种限制，而没有公开抗议。实际上，在占领的头两年，真正的思想自由和言论自由是很谨慎地限制在纯属国内问题的范围之内的。
人人都知道，直率地批评占领是不会被容忍的。
（七）人口增长的压力问题
虽然平民和军事人员的伤亡可能使紧张的人口问题暂时缓和下来，但是并没有提供永久性的解决办法。实际上，这一问题不久就变得比以往任何时候都更尖锐了。在盟军最高统帅部的公共卫生和福利局的监督下制订的公共卫生计划和对疾病的控制，使死亡率降低了。六百万日本人由国外遣返，战后出生率突然升高，这些都使人口问题更加严重。
公共卫生和福利计划的首要任务是防止蔓延的疾病和骚动，因为这会危及占领军的安全。通过强迫种牛痘以防大花和广泛注射霍乱、伤寒和斑疹伤寒的预防针，各种传染病的发病率降到了最低限度。通过喷射滴滴涕，贯彻执行了一项全国范围的公共卫生计划。由盟军最高统帅部从国外进口主食品，以防止饥饿。
由于私营救济机构一再请求允许它们在日本活动，盟军最高统帅部最后在1946 年中期允许每月进口总数达二千吨的供应物资，条件是这些物资须通过一个单独的机构运进来。因此，成立了“亚洲特约救济事务所”，首批物资于1946 年11 月运抵日本。分配工作是在日本政府的监督下进行的，并由日本政府负担分发的费用。一年以后，又允许“美国救济欧洲物资调配处”
进行工作。所有这些努力，都对投降以后防止大批死亡作出了贡献。
但是，遣返计划对于战后人口增长所起的作用，甚至比卫生保健情况的改善和进口粮食更大。遣返要涉及三方面的移动。战争终止时，在先前日本的殖民地、在中国（包括满洲）以及在日本武装部队所占领的地区，大约有三百万日本平民和三百万日本军事人员。此外，还有一百多万非日本人（大部分是朝鲜人）在日本，他们必须返回本国。由于国外的日本军队中有许多是由那些最顽强地鼓吹扩张主义和军国主义政策的人所带领的，所以重要的是要尽可能迅速地解除他们的武装，把他们遣送回国。否则，他们可能会独立行动而不顾投降书的规定。
还有一件迫切的事，是趁在华北和满洲的军事人员还没有被中国共产党或俄国军队吸收的时候，就及早把他们从华北和满洲调回。并且，日本投降以后，它在国外就没有权力和领事裁判权了，因此日本的平民就得不到日本政府的任何保护了。他们住在国外，是没有获得居住国的许可的。因而将他们大批遣返，是很必要的。遣返计划，除了下述的一个例外情况以外，都迅速地、有效地实现了。遣返是在1945 年10 月开始的，事实上在两年内完成。
在这段时期，有五百九十万日本人返回本国诸岛，有一百二十万非日本人（他们以前是日本帝国的臣民）被送回到他们的原籍国家。因此，迁移的结果，移居到日本的净增数是四百七十万人。
迅速完成遣返计划的一个例外情况是，苏联拒绝将苏联领土上的日本战俘遣返回国。从下列表格可以看出，在1947 年9 月1 日，有大约八十万日本人（大都是现役人员）还留在苏联或苏联控制的领土上，有侍遣返。鉴于在执行遣返计划的最初几个月里，从上述领土遣返日本人的行动缓慢，步骤素乱，盟军最高统帅部同苏联当局就日本国民的遣返和旅日朝鲜人遣返至北朝鲜的问题于1946 年12 月19 日达成了一项全面协议。协议规定，想要回国的日本人，应经由指定港口，按每月五万人的速度予以遣返。到第二年年底，苏联当局要求停止执行遣返计划。尽管盟军最高统帅部和日本政府不断提出抗议，并要求进一步了解情况，但他们都不知道仍然住在苏联领土以内的日本国民的确切数目。
由于上述情况，并由于出生多于死亡而造成的自然增长，在占领的头两年，人口统计的曲线急剧上升。1940 年至1945 年期间的人口自然增长数每年约为八十万，而在1945 年10 月1 日，日本国内确实的人数是七千二百四十万。到1947 年10 月1 日，日本本土的人口总数增加了六百万，共达七千八百六十万。虽然除了遣返的人数以外，每年净增数略低于前几年，但是日本面临着这样的问题：战后两年间人口净增率达到每年将近百分之九，这些增长的人口对日本的贫乏的资源提出了需求。虽然以后没有遣返这样一个因素，但是常规的每年人口增长率，可能仍然要达到百分之一强。因此，派赴盟军最高统帅部调查这一问题的专门调查团注意到，战后日本人口增长的情况已危及达到占领目的。调查团作出结论说，“提倡广泛建立少子女的家庭，这在逻辑上应该与政治民主化、社会重定方向以及建立一个切实可行的经济体系同样列为占领的目标之一。”
第十节 早期为缔结和约而采取的徒劳步骤
（一）引言
与以前任何一次战后安排不同，对德和约与对日和约都有其独特的问题。这两个国家在理论上都是无条件投降的，因此应该接受盟国提出的任何和平解决办法。419 有许多通常要在和平会议上解决的问题，已由盟国在战时发表的声明中解决了。以日本来说，盟国在开罗、雅尔塔和波茨坦的三次声明中已陈述了自己的主张。1943 年12 月1 日的开罗宣言规定，日本自第一次世界大战以来在太平洋上所夺取和占领的各个岛屿，都应予以剥夺，又规定，满洲、福摩萨和佩斯卡多尔列岛应归还中华民国。还必须把日本从它“以暴力和贪欲”所取得的其他领土上驱逐出去。朝鲜将获得自由和独立。
1945 年2 月11 日的雅尔塔协定中，还提到了另外一些领土。这项协定规定，凡被日本侵犯的俄国的权利，应予以恢复。这项协定要求将萨哈林岛南部和所有邻近的岛屿以及千岛群岛归还苏联。日本在大连、旅顺港以及在中东铁路和南满铁路的权利应转让给苏联。1945 年7 月26 日的波茨坦公告明确声明，开罗宣言的条款应予实施，并声明“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。最后，在签署投降书时，日本接受了波茨但公告的条款。事实上，在日本投降后，由于盟军部队占领了日本本土以外的这些领土，由于盟军最高统帅部发布指令取消了日本对其本土主要岛屿以外领土的主权，日本对这些领土的管辖权，就已终止了。虽说日本将在和平条约上正式宣布放弃对所有这些领土的权利，这些条款也不过是承认一下自从对日本的占领开始以来已经存在的既成事实而已。因此，在和平会议上对这些问题不大会有基本的不一致意见。溜待解决的仅有的一些领土问题，是包含在“吾人所决定其他小岛”这句话里的问题。因此，对于象伊豆、小笠原和琉球这些群岛的最后处置问题，盟国有必要在将来取得协议。
（二）解除武装和非军事化协定
虽然各盟国之间已就大部分重要的领土问题取得了总的一致意见，但是还有许多复杂的和基本的问题必须解决，才有媾和的可能。这些问题包括盟国对日本的解除武装和非军事化的控制的限度（如果有一个限度的话），包括起草和约的办法和程序，还包括遣返、财产权、所有权，以及诸如此类的问题。日本投降后，各盟国对于保证日本继续解除武装及非军事化的问题都深表关切。战争的可怕的牺牲和经历，在每个人的头脑里都记忆犹新。
盟军对日本的占领，在解除日本武装和保持日本非军事化方面能产生多大的效力，这是没有人能够断言的。因此，在1946 年的头几个月里，美国政府将一份旨在达成上述目标的协定草案分发给其他三大主要盟国。这项协定与拟议中的一项解除德国武装的协定相类似。这份协定草案的序言中指出，联合王国、中国、苏联和美国已同意使日本全面解除武装和非军事化。因此，协定以具体的条文建议，签署国应联合采取步骤以保证这些目标的永久实现。
而且，此项协定规定要成立一个管制委员会，由四大国组成，有权在对日本的占领结束后检查日本解除武装的情况。还规定，如果管制委员会发现日本有违犯解除武装和非军事化条款的行径，则签署国将“迅速采取必需的行动——包括空军、海军或陆军行动——以保证立即停止或防止这种违犯或企图违犯的情况”。最后，还规定该协定有效期为二十五年。
这一建议的命运是同欧洲各种事态的发展密切相关的。首先，在1945年8 月2 日召开的波茨坦会议的最后一次会上，斯大林、杜鲁门和艾德礼一致同意建立外长会议，以继续进行和平解决的工作。外长会议由联合王国、苏联、中国、法国和美国的外交部长组成。外长会议被授权起草对意大利、罗马尼亚、保加利亚、匈牙利和芬兰的和约，提交联合国讨论。外长会议也可“拟定对德和平解决的办法”。大概，对日和约的拟订工作要延迟到其他和约缔结以后才进行。在1945 年12 月的莫斯科会议上，在讨论有关德国的基本问题时，审议了解除德国和日本武装的协定草案。当时，斯大林表示愿意同意解除德国武装的协定，这就意味着愿意同意对日本的类似协定。
但是，1946 年7 月在巴黎的外长会议上再次提出盟国联合控制对德国解除武装这一问题时，苏联外交部长莫洛托夫却持不同意见了。由于苏联反对对德国的解除武装协定意味着对日本的同样协定也不可能签订，所以美国就不再坚持要求接受它的协定草案，这件事就被外长会议搁下了。但是，远东委员会的几个会员国仍然赞成筹设一个半永久性的盟国管制委员会的意见。因此，在1947 年的头几个月，华盛顿国务院编订的对日和约的最初儿份草案中，就有关于这一意见的条文。
（三）早日缔结和平条约的愿望
与此同时，日本武装部队的实际遣散和解除武装，比预期的速度要快得多。到1947 年春，日本几乎已经完全被解除了武装，因此，占领的军事阶段已告完成。新宪法已经颁布，政治、经济和社会方面的许多基本改革已开始进行，这就产生了占领是否应继续下去的问题。波茨但公告声明，在公告的目标达成后，在日本人民成立了“倾向和平及负责之政府”以后，占领部队将撤离日本。
国务院认为这样的时问可能即将到来，因此在1947 年初着手编订了一份和平条约的最初草案，并将其内容告知麦克阿瑟。不久以后，在1947 年3月19 日，麦克阿瑟作了一项关于需要早日签订和平条约的即席发言。他说明，占领的任务大体上分为军事、政治和经济三个阶段。他声称，占领的军事目的，即采取必要步骤以保证日本永远不再成为对世界和平的威胁这一目的，已经达到了。关于政治阶段，麦克阿瑟指出，在军事占领许可的情422况下正在接近完成。组织机构已经建立起来。剩下的工作只是监督、控制和指导了。他认为，这时对日本的经济封锁还象战争敌对时期一样地严厉。他表示，如果经济封锁继续存在，盟国所面临的选择，不外是它们自己接济日本，或是让千百万日本人挨饿。他竭力主张用私人贸易来消除主要生活必需品供求之间的差距。最后，他作出结论说，最好的解决办法是早日订立和约，把日本放在联合国的监督之下，这种监督是以保护为目的，而不是以约束性的控制为目的。麦克阿瑟关于早日订立和约的愿望，在1947 年4 月作者同他的一次会见中，作了进一步详细的阐述。当时，麦克阿瑟建议夏天在他的总监督之下在东京召开一个和平会议。他强调，在东京召开比在任何其他地方都要适宜，因为东京是最中立的地点。正式签字的日期应定在召开和平会议以后的六个月，以便对日占领军能在他的指挥下有秩序地撤退。他建议，可以允许日本人在和平会议上发表自己的意见，甚至可以允许他们有投票权。
即使其他国家反对早日召开和平会议，美国应乐意说服它们与日本签订和约，不管苏联参加与否。其他办法部行不通时，美国可以与日本单独订立和约。他说，他赞成早日订立和约，是因为他相信对日本的占领早已完成了它的使命，同时相信日本问题的解决会促进欧洲的悬而未决的分歧的解决。他在结束讲话时说，现在迫切需要一个条约，这个条约将保证和平，而不会象凡尔赛条约那样使得在二十五年内发生另一次大战。到1947 年初夏，美国政府已同意麦克阿瑟的观点，即早日与日本订立和约，要比继续对日本实行占领有利。他们希望，已有的关于许多实质性领土问题的国际协议，将有利于签订一个关于尚未解决的问题的总协议。
（四）美国关于和平会议的建议
鉴于在德国问题讨论中的僵持局面，美国在日本的和约问题上想寻求一种新的处理办法。它认识到，外长会议证明没有能力起草对意大利和其他国家的和约。由于外长会议在程序问题上无法达成协议，对德和约问题没有取得什么进展。因此，要想在外长会议内部起草一个对日和约，即使不是不可能，也是非常困难的。再则，外长会议之所以不能成为起草对日和约的适当机构，还有其他原因。外长会议只由五个大国组成。美国在建议成立由十一国组成的远东委员会时，早已认识到，处理日本问题时应有较广泛的代表参加，这一点很重要。同时，英联邦各成员国对于早日与日本订立和约一事也表现出积极的兴趣。他们已经于8 月中旬在堪培拉召开了一次特别会议，在会上，澳大利亚外交部长赫伯特·伊瓦特对日本的和约问题表现了个人的兴趣。他已经明确地声明过，由于澳大利亚在太平洋的特殊地位，任何和平会议都应当吸收澳大利亚作为主要的当事�