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一些内在驱动促使官员希望频繁调动：按规定，一个官员提拔到上一级职务一般需要至少两个以上本级职务的任职经历，五年干一个职务和五年干两个职务相比，后者显然能更快地满足上述条件。由此产生的后果是，各级干部的行为越来越短期化，热衷于见效快的政绩工程，而且对其无法考核。
频繁调动同时助长了官场的不良心理：任期内干一两年就提拔或者调动的干部，大家认为有本事；对干部任期满了才提拔的，大家会说他是轮到了才提拔；对个了任期还没有提拔的，大家又会认为这个干部要么有问题，要么上面没人。
事实上，同一个“任期规定”对于不同的官员群体解决的则是不同的问题。对于市县党政官员来说，解决的是任期过短的问题，而对于省部级的高级官员，则是要防止任期过长、流动速度慢的问题。具体说，如果是一个省长，那么他最多只能在这个位置上干两届10年，10年后必须“交流”到别的岗位——这种交流可以是提升，去外地做省长或者在本地任省人大主任。如果是同级调动，这个正省级官员则只能再干一届5年，5年后，如果还没能继续升迁，他将被要求退出领导岗位。
在中国，一位优秀的德才兼备的县处级官员步入正部级党政领导干部序列到底需要多长时间？在县、市、省甚至更高级别的党政领导顾问上最多能干多长时间？这个对官员仕途命运的疑问，长期以来充满不确定性。
这种“不确定性”常常会出现两个极端：一是县、市一级的干部职务升迁、岗位变动迅速、频繁，更不乏某些干部因为某种因缘而奇迹般的得到“火箭式”的提升；二是步入高级领导干部序列后，干部的任职时间、岗位、属地经常出现凝固不前的稳态，能上不能下，能进不能退，甚至“官满为患”。
中共中央8月6日发布了关于领导干部任期、交流和回避的三个文件，对县级以上党政一把手的任期、交流从时间到空间明确界定上下限，这显然是对“一把手”的权力进行真正的限制，将有利于进一步打破领导干部终身制。
事实上，越到高层，干部队伍越稳定，基层则反之。一市一县党政正职十年七任、甚至十年八任的现象并不少见。今后在干部提拔任用过程中，“小步快跑”和“越级提拔”的将越来越少，而“稳步推进”，至少干满一个五年任期将成为官场常态。
任期制解决的是领导不到年龄不退，或者在任期内频繁变动太多的问题。任期制与领导干部年龄不画等号。实际上，严格执行领导干部任期制对提高党的执政能力十分重要，否则，对执政党来说长期不守信用很危险。
制度的刚性设计应该进一步加强。即使如此，事实上还是难以避免选“喜欢的人”这样的事情发生，要公平公正地选人，是不是制度设计就能完全解决的问题？对组织部门来说，选任干部时应该严格比照“尺度”，也就是按照规定动作执行，控制人为可能操作的空间。
中共中央8月6日发布了关于领导干部任期、交流和回避的三个文件，在某些具体操作的程序安排上，仍然存在不明确、不周密的地方，仍然有可能被执行者“自由量裁”。
例如《党政干部交流工作规定》第21条规定：“任何人不得借干部交流进行打击报复。”——但对于何种行为属于打击报复，文件未有明确界定，这使得此一禁令事实上难以得到正确推行；又如《党政干部任职回避暂行规定》第13条规定：“领导干部有需要回避的情况不及时报告或者有意隐瞒的，应当予以批评，情节严重的进行组织处理。”——其中何种情况属于“情节严重”，需要进行何种“组织处理”，也似乎语焉不详。
法规的程序设计本身要包含相互制衡的内容，使法规的贯彻落实易于被监督——不仅易于被权力体系内相互制衡力量监督，也易于被权力体系外普通民众监督；不仅要“以吏治吏”，也要“以民治吏”。前者要求法规设计必须具有分权的特征，后者要求法规明确规定各项操作，都必须在群众的监督下公开、透明地进行。
这次颁布的三项法规，其负责组织实施、监督检查、受理举报申诉，进行制止纠正的都是同一部门，即拥有干部管理权限的各级党委及其组织（人事）部门。这种缺少分权制衡的程序设计，事实上要求权力自己监督自己，显然不利于法规真正有效地落实。与此相应，法规的操作权力集中统一，对操作的公开、透明也没有作出硬性的规定，显然也不利于群众的监督。
中共作为执政党，“党管干部”是实现党的领导必须坚持的一项根本原则。而另一方面，共产党作为最广大人民群众根本利益的代表，“党管干部”的原则应当与人民群众公认的原则相结合，也就是说，党在管理干部的过程中，要重视和体现民意，实现民众对干部任用的知情、选择和监督。
精确性不够，缺少分权制衡的程序设计，不重视操作的公开透明，是中国许多制度、法规的通病。干部选任不能真正摆脱“少数人选人”与“在少数人中选人”的模式。
法制要真正产生作用，还有赖于权力体系内外均衡力量格局的培育。如果有好的制度和法规，却没有好的程序来保证贯彻落实，那么，设计得再缜密的法规、制度都可能被任意解读、歪曲、甚至视若无物。
第二十二章 改革
22。1官与改革
改革的需要，是根植于中国社会的现实进程之中，无论是内部现实问题层出不穷，还是外部制度竞争的压力，都使政治改革成为一种迫切需要。迫切需要被强行压制，是因为存在另一种更迫切的需要、另一种更严重的隐性危机：保持基本稳定的需要，对于政治转型过程极其极端化后果的担忧。
社会的大转型，成功的要决在于整个过程中保持稳定。
改革的最大难点就在于利益的重新分配，从上到下莫不如此。
在中国，任何一项改革，都必须得到最高掌权者的支持，都要得到尽可能大的权力，否则，你将一事无成。
古今中外，任何改革必然是对既得利益格局的重新洗牌，受益者自然拍手称快，而受害者必然竭力抗拒。
中国历史上的历次改革，从商鞅到张居正，多以经济改革为主，以吏治作为改革的主要内容范仲淹是第一次。从中国的历史看，任何一次改革，只要触及到既得利益集团，便如同与虎谋皮，没有一次不是以失败而告终的。将用人的权力，交给一两个官员，势必会造成“用人惟亲，用人唯我”的长官意志，造成托关系，走后门，巴结上司，献媚权势的歪风邪气。没有体制外的监督，休想触动官场腐败的一丝一毫。
当时的官场，不论有德无德、有才无才，有能无能，熬年头，拼资格，只要没有什么过错，不愁不能升迁。所以范仲淹的吏治改革从一开始就注定了必然失败的命运。因为这次改革触及了庞大既得利益集团。
任何一个王朝、一个国家、一种制度，给它带来灾难甚至最终导致灭亡的“忧患”，几乎是同这个王朝、这个国家、这种制度与时俱生的。这如同一个人，在他诞生的同时，导致他死亡的基因已经潜伏在体内了。
一个政权应该在它还能基本控制局面的时候，在软力量和硬力量都相对强大的时候，果敢地即时地向社会让步，这样掌握改革和社会发展的主导权。软力量一旦丧失，硬力量的强大也就没有意义了。因为一个政权的长久维持不可能单单凭借硬力量。一个传统政府能否成功转型，根本上取决于能否留住人心；而能否留住人心，又取决于能否把握时机。在历史转折关头，人心往往稍纵即逝。
改革不同于革命，二者最大的不同在于：改革是在保持社会稳定的前提下进行的政治秩序改良。社会稳定的前提是社会结构的稳定，尤其是社会力量对比的稳定。这意味着改革是在原有力量对比基础上进行的，一定的力量对比格局决定着一定的利益分配格局。在改革的过程中，由于强势群体仍然强势，他们掌握了各方面优势资源，有能力左右改革走向。伤害强势群体根本利益的改革必然被阻止，只有由弱势群体承担主要成本的改革才可能比较顺利推进，因为后者无力保护自己的权益。
除非根本改变原来的力量对比格局，否则改革不可能导致利益格局的天翻地覆。利益的来源、得益与受损的人群可能有所不同，但强弱贫富的主要对象难以改变。一旦改变原来的力量对比格局，改革即突变为革命。革命是通过对占人口多数的下层力量的动员，改变力量的对比关系，使弱者变为强者。只有在这种力量对比格局发生根本改变的基础上，利益格局才可能发生天翻地覆的变化，社会变革的成本才可能主要由原来的强势既得利益群体承担。
但是，革命以破坏秩序稳定为标志，一般需要付出耗费社会物质存量、使增量难以为继等代价。由于特殊的人口与自然资源约束，这种代价对中国意味着大量人口丧失生存所必须的物质保障，这是中国承受不起的代价；因此，避免革命是中国社会进步的首要考虑。
社会演进是非线性的，人类在作出主动努力时应该保持足够的谨慎，拒绝冒险，为历史的偶然性预留空间。在既定格局无法改变的情况下，政府必须赢得强势群体的支持才能推进改革，这也是强势群体被称为强势的原因：强势不仅仅是相对于社会而言，有时也相对于政府。
现阶段能够进行调整的主要力量是政府与公共舆论。政府虽然无力根本扭转改革成本主要由弱势群体承担这一定局，但它可以通过干预二次分配，运用转移支付等手段对弱势群体进行一定的补偿。
在强弱贫富的利益博弈中，知识分子应该选择站在弱势群体一边。通过公共舆论的介入，改变具体博弈点上的力量对比，改善弱势群体无力自保的境况，使他们拥有一定自保能力，减少所受侵害。知识分子与公共舆论的这种介入，对社会稳定至关重要。它可以使强势群体（即所谓精英联盟）对弱势群体的伤害受到一定的限制，弱势群体在承担改革成本的同时，其最基本的权益有望得到保障，社会矛盾不会过度激化，冲突不会走向极端。
改革目标被提出并得到广泛认同，是因为它符合全社会的整体利益与长远利益。但是改革在某种意义上又是利益关系的调整，调整需要空间，需要有人承担利益调整的成本；在既定力量对比格局下，改革在推行中必然暂时损害弱势群体的利益。没有人有权力要求某些人为全局或者长远利益作出牺牲，因此这种牺牲实质上具有强迫性：弱势群体易于强迫，所以作出牺牲的往往是他们。
中国的改革要有适合中国国情的标准，这就是社会主义制度的标准，人民的标准。我们知道改革能解放生产力，但革命也能解放生产力。如果改革将中国生产力改到需要革命来进一步解放，那中国的改革就失去了历史进步作用。中国改革的底线就是不能把共产党改革到人民的对立面；国企改革不能改出“二七大罢工”。
规则决定价值，而规则却是由有利益倾向的人定的。全球化时代的市场经济则是西方人定的。
所谓“效益”的立场，就是资本的立场，就是利润挂帅的立场，而不是人民的立场。中国市场经济中的资本必须受到共产党领导的人民驾御，效率脱离了公平，资本脱离了人民驾御，中国的发展就不是可持续性的。
按照纯经济学的说法，社会公平也是生产力，也是良好投资环境的一部分。将国有企业市场化，利润挂帅，这样，城市两极分化就是必然的结果。利润挂了帅，企业竞争规则就变了。在利润规则下，“国企”肯定打不过“私企”，因为后者可以不择手段，前者则有社会公平责任。国家企业有公平的责任，还有保密的责任；保密是无形成本，这是没有办法越过的。私企没有这么重的包袱，当然就灵活。
不管意识形态如何，最低的社会保障对任何社会都是必须的，这样社会才能稳定。人民应当是中国改革的核心价值，改革不能改出人民革命，这是我们改革的一个底线。目前中国出现的大量社会问题已经涉及到中国改革的道路问题。中国的改革不能脱离社会主义道路，社会主义道路就是以人民为核心价值而不是以资本为核心价值。
中国在改革前的政治结构就是政治权力分配的极端不平等。从人类的历史实践看，政治权力分配的极端不平等很少有例外地导致经济利益分配的极端平等；然而在社会主义国家确实出现了例外：居然做到了政治权力分配的极端不平等与经济利益分配的相对平等。这主要是源自超强的意识形态制约。然而，人类的历史实践又表明，这种超强的意识形态制约缺乏持续性，于是经济利益的分配又回到了不平等的结构上去。所以，人们抱怨的今天的经济利益分配的不平等，正是源于过去就已经设定的政治权力分配的不平等。
社会主义从本质而言，就是要实现两个目标：一是经济上社会劳动成果相对平等的分配；二是政治上广大人民当家作主，即政治民主化。
中国20多年的改革历程，大体上可以分为两个阶段：第一阶段结束于1990年代中期，这是中央主导的普遍优惠的放权让利的改革，社会各阶层普遍得利；第二阶段就是到现在，是行政部门主导的“揽权推责”的改革。行政部门利益集团成为改革的主要获利者，社会其他阶层成为改革成本的主要承担者。
现在出台的许多改革政策不再是普遍为了全民的利益和社会的进步，而是为了巩固和扩大垄断权力，以霸占垄断利润；不再是为了公民和国家的利益，而是为了部门和个人的私利。例如，股市改革的目的不是为了优化资源配置