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五是权力基础的不稳定性。
由于权力来源的“唯上性”和权力变更的非程序性，官僚政治的权力基础是极不稳定的。专制君主从维护自己独裁统治出发，总要千方百计地对臣属的权力加以种种限制。
造成官僚权力基础不稳定的原因，除了君权对臣权的各种限制之外，统治集团内部频繁激烈的政治斗争必然会导致无休止的权力再分配。在争权夺利的斗争中，得势者当然会加官进爵，失势者必然大权旁落。主官升迁，属官也会鸡犬升天；主官失势，属官难免殃及鱼池，受到株连。一场政治斗争的结局，常常造成一系列连锁反应的权力变更过程，官僚集团内部的既定权力分布秩序必然经常处于大范围的不稳定的状态。
六是权力分配的竞争性。
在官僚政治下，权力以及权力所代表的地位和财富，对于统治集团成员来说，充满了诱惑。未入仕途者，难免朝思暮想有朝一日能够跻身于官吏的行列；既入仕途者，又要希望在官僚等级的台阶上爬到更高的地位。同一职位，总会引起众多觊觎者的角逐。权力分配过程中的激烈竞争在所难免。在位者绝不肯轻易放弃既得的权力，必然本能地排斥和防范其他一切现实的和潜在的竞争者。
官僚之间的权力之争，绝不仅仅只是个人之间的行为，作为特定阶层和集团的代表，作为特定朋党宗派的成员，官僚个人之间的权力之争常常同宗派集团之间的“党争”交织在一起。利害相关，损荣与共，因此，官僚政治中的权力斗争，规模极大，存在十分普遍。凡官场中人，很难置身事外，只要塔入官途，几乎无法摆脱争权夺利的旋涡。即使他们是原本清白正直的士人，也难免在宦海沉浮中身不由己的随波逐流。
权力分配的竞争性，表现激烈而残酷。竞争的结果往往不仅涉及到具体官职的任免得失，而且关系到竞争者的生死存亡。争斗成功后的权力诱惑以及失败后的危险前景，使得权力竞争者们从一开始就孤注一掷、志在必得，为了夺取权力竞争的胜利，封建官僚们总是不惜采用任何卑劣阴险的手段。
政治权术在官僚政治中的效用
官僚政治的权力形态及其特征，无疑为政治权术是滋生发展提供了适宜的温床。在官僚政治中，政治权术发挥着不可或缺的效用。如果用形象化的语言来表述，政治权术就是官僚政治中的敲门砖、护官符、润滑剂。
权术，谋求政治权力的敲门砖。
在官僚政治下，权力的来源只能是君主或者上司的赏识信用，权力的变更又存在着非制度化、非程序化的特点。因此，官职的任用和权力的取得，带有很大程度的随意性和随机性。在这种情况下，任何法定的仕进制度都不可能建立和维护正常稳定的仕进秩序。仅仅遵循和依赖表面上的仕进规范，并不能保证仕途的顺达，很难实现谋求政治权力的欲望。
正规途径不通，歪门邪道必然盛行。权术，实际上成为官僚政治中谋求权力的敲门砖。在专制集权的制度下，一切官职和权力均来源于君主或者上司，因此，官僚中的阴谋家和野心家为了谋求政治权力，总要借助于阴险狡诈的权术，以图直接从君主或者上司那里获得超制度的仕进捷径。
权术，巩固政治权力的护官符。
政治权术不仅是官僚政治中的主要谋官之道，而且也是官僚政治中的主要为官之道。谋求政治权力和巩固政治权力，同样离不开政治权术。在官僚政治下，作为权力既得者的在任官吏，必然会极力保官护位，对于已经到手是权力绝不肯轻易放手。自从封建官僚制度确立后，官吏队伍日益走向职业化，庞大的职业官僚集团与社会生产过程相脱离，他们尊贵的社会地位和奢侈的物质享受依赖于手中的权力。入仕为官，不仅是职业官僚实现人生价值的奋斗目标，而且成为他们现实的谋生手段。失去权力，即意味着他们在丧失荣华富贵的同时，甚至失去了生命的保障。
权术，处理官际关系的润滑剂。
封建时代的官僚阶层，本身就是一个居于“君”之下而又凌驾于“民”之上的特殊政治集团。除了“君臣”关系和“官民”关系之外，官僚集团内部还存在着多种多样的官际之间的关系。如有上司和下级之间的关系；有京官和地方官之间的关系；有文官和武官之间的关系；清官和贪官之间的关系；不同朋党之间的关系等等。每个官僚集团的成员，在不同角度的官际关系中，扮演着不同的角色。各类官僚之间，既存在着互相利用、狼狈为奸的利益相同之处，又存在着勾心斗角、尔虞我诈的利益冲突之处。
寻求处理官际关系的方法和手段，对于统治者来说，是一个至关重要的问题。从维护统治集团的整体利益出发，就需要协调润滑官际之间的关系和稳定官僚等级秩序，以便充分发挥官僚集团的统治效能。为达到这一目的，历代封建统治者总是力图通过法律和道德等形式，提出一系列专门针对官吏的行为规范。
翻开中国的历史，我们可以看到，正是各种诡诈圆滑的权术，在调整处理官际关系中发挥着重要的作用。在官僚政治条件下，官际关系是构成统治集团内部政治关系的重要组成部分。作为拥有某些共同利益的一个社会阶层，官僚集团需要维系内部的团结统一，以便在“事君治民”的过程中谋取和维护本阶层共同的特殊利益。但是，在具体的权力和利益分配中，官僚阶层内部又不可避免地存在着各种矛盾和利害冲突，并因此爆发出无休止的争权夺利的政治斗争。这种政治斗争，有时需要兵戎相见，有时则依赖于“舌枪唇剑”。无论在何种情况下，官僚政治中的官际关系都离不开权术这个“润滑剂”。例如，在官僚阶层内部矛盾激化的时候，各种竞争之术、攻击之术、防范之术便大显身手，使得权力结构不断调整和重新分配，从而形成新的权力秩序；又如，各种“事上”和“驭下”的手段，象谄媚之术、勾结之术、贿赂之术、赏罚之术等，也在一定意义上能够起到缓和内部矛盾、润滑官际关系的作用，使官际之间形成利益均沾、休戚与共的密切关系，从而适应了凝聚官僚阶层的需要。
第三章 规则与潜规则
3。1 规则与潜规则
“规则”是什么？按照《现代汉语词典》上解释：一是规定出来供大家共同遵守的制度或者章程；二是（在形状、结构或分布上）合乎一定的方式。
“规”的本意是画圆形的工具。“矩”的本意是画直角或正方形、矩形的工具。所以中国的古话说“没有规矩不成方圆”。
关于制度
制度是人类独创并总处在变迁中的一种约束，中国各朝代的制度往往由开国皇帝奠基，后来的帝王修改。不论奠基也好，修改也罢，其出发点和目的都是巩固皇权，坐稳江山。只是开国者多创新，后来者多改良；创新者多用心良苦，改良者多心不在焉，最后搞得不可收拾，不得不让另一位开国皇帝再去创新。历史总是表明制度的创新特别是改良其实是常有之事。但皇家的制度无论是创新还是改良，大都是靠不住的。
就开国皇帝而言，凡认为特别重要的制度常常要立石刻碑。按理说，有开国皇帝立下的石碑制度，后来的继承者只有严格遵循的份儿，这样的制度应该是靠得住的。但实际情况却全非如此。
皇帝从来就是一言九鼎说一不二的。可立石刻碑的制度也靠不住，这表明制度只是制度。制定制度靠权力，无权者绝对没有资格制定制度；而制度的作废也是权，只要权力能够超越制度，制度必然疲软并最终成为废纸。
如果总是找不到制度作废的原因，再多的制度也不过是制度。
关于制度与规则
规矩和制度，有时候是一回事，有时候又不是一回事。它们关系融洽的时候，规矩就是制度，制度也是规矩；关系不睦的时候则互为仇敌、势不两立。在这方面，财务上的规矩和制度的关系体现得尤其明显。规矩和制度是一回事的时候，二者相安无事；问题是它俩闹别扭的时候居多，闹得让人一看就知道：规矩不是制度。
“制度”词典上的解释是：“要求大家共同遵守的办事规则或行动准则”。“规矩”词典上的解释是：“一定的标准、法则或习惯”。但这种解释好象不太准确，定义为“不宜公开的内部约定”似乎更准确。制度是国家制定，并以法律或法规的形式出现，当然是公开化的；而规矩则是单位内部的约定，只在内部执行，不宜公开。
这是大家都知道的，还有一些一般人不大知晓的，容易把制度和规矩混为一谈。比如说，绘成图版挂在墙上，既美观又清晰的那种，肯定是制度，那是专门给外人特别是给上级领导看的；真正用于实际操作的是规矩而不是制度，规矩并不在图版上，而在单位“有关人员”的掌握之下。越是起劲公开的制度，就越是为了把规矩密而不宣；图版上的制度描绘得天花乱坠，规矩离制度的距离就越远。
制度有一个共同的特点，那就是脉络清晰、条理清楚，顺理成章；可在不少热中于遵守规矩的人看来，制度太冠冕堂皇不说，还那么罗嗦、烦琐，执行起来又费心思又费工夫。相比之下规矩就简单多了：可能就那么一两条，甚至就一句话，好懂易记，再加上知道的人不多，做起来自然便利。
制度与规矩最明显的不同在于，制度是全行业乃至全社会统一制定而不容易修改的；而规矩则不同，它可能是少数领导的个人意志，更可能是单位“一把手”的随心所欲。
制度是靠人执行的，规矩也是靠人来遵守，所以制度、规矩与人的“配套”就成了理所当然的事情。在执行制度的人看来，按规矩办事是左道旁门，违背了制度，也败坏了职业道德。而照规矩办事的人则认为，制度是样子，只有胆小怕事的人和不会做假帐的笨蛋才把制度看得重要。
执行制度受限制多，而按规矩办事则方便得多。这还在其次，更重要的是执行制度单位受损多，而照规矩办事则单位获利多。是利益均沾吗？不是。一般情况下，应该是领导得“大头”，群众得“小头”。这样，领导满意，群众也不会反对。至于领导那“头”有多大，这和规矩一样，也是个秘密。一些单位所以存在规矩压倒制度的现象，与利益驱动有直接的关系。这就是为什么不同单位的规矩尽管千差万别，但有一个共同的特点——与制度对着干的根本原因。
我们的社会缺乏普遍的规则意识。这种规则意识要求每个人都要为自己的行为负责，不管别人如何，你都必须遵守规则——这个规则可以是道德，也可以是法律。现在的问题是：一、最容易破坏规则的人恰恰是那些制定规则的人；二、潜规则盛行，毒化了人们健康的规则意识。大家都不按规则出牌，久而久之，这规则就形同虚设。个别人甚至连潜规则都不遵守，而是奉行弱肉强食的自然丛林法则。
佛家开口就是大千世界，但大千世界之下还有中千世界，中千世界之下还有小千世界，小千世界之下还要分成许许多多的小世界。但凡成了一“界”，就会有这一界里的种种规矩——时髦的话叫“游戏规则”。遵守这个规则，你就在这一界里混得下去，违背这个规则，迟早要被淘汰出局。
人类社会是一个文明（与野蛮时代相比）的制度，要维持正常运转，靠的都是“规则”；从政治、经济、文化、思想、生活等方面都需要规则；现行的各种法律、法规、规章制度、条例，以及各级部门的文件、通知、告示都是“规则”；大到世界性的、全国性的、各省市的、各党派团体的，小到各单位、各部门、各乡村、各社区；都有规则，都需要规则。
中国人不喜欢排队，更不习惯排队。其实排不排队，如何排队，看似小事，但它能从一个角度反映出一个国家、一个民族的发展状况、价值观念、道德水准、风俗文化等等，其中蕴藏的意义却很大。
排队实际上是正义与公平的象征，是对规则和秩序的认可。但是做任何事情都“不排队”，在我国无论是历史上还是现在，无论在官场还是民间，往往是一种被许多人推崇的成功哲学。这从民间流传的俗语中就可以看出来，什么“胜者王侯败者寇”、“英雄不问出处”、“脸皮厚吃个构”、“规矩都是人定的”、“撑死胆大的，饿死胆小的”等等。
排队状况如何，同时也是一个社会政治秩序状况的反映。比如提拔干部的排队方式应该是考察一个人的德才勤绩；一个工程让哪个企业去做排队方式应该是看这个企业的能力和工程质量如何。如果不去“跑官”就得不到提拔，不去“操作”就得不到项目，谁还会去排队呢？如果不按规则做事，就处处碰壁，按规则做事则处处顺利，那么谁还能不去排队呢？有形的不排队其实是隐藏在社会生活后面的无形不排队的反映而已。
现在中国给人的感觉似乎各个行业都有自己的话语权，尤其是那些垄断行业。另外，大小官员的话，也可能成为某些事存在的依据和基础，并在一些时间段落形成蔓延。这种那行那都是爷的现象的呈现，说明了规则本身的缺失。
没有规矩不成方圆。规则这个东西，越来越被人看重，这是好事。治国有规则，玩麻将也要有规则。规则面前人人平等，人人玩规则，行行玩规则，事事玩规则，其中真规则不少，假规则也浑水摸鱼。今天这个规则，明天那个规则，根据个人需要来制定规则，这已经越来越成为官场中人的拿手好戏，让丑陋的个人私货披上规则的堂皇外衣，委实成了许多游戏高手的高级游戏，所以规则有一个时髦的词：游戏规则，规则成了一场游戏。
“让规则看守世界，是人类的公正天堂”。这是一个美好的理想。现在有那�