既可逃避事前监督，又可逃脱事后追究。有效治理腐败，必须针对性的破解腐败者的这两大手段：一是建立严格的领导问责制，把所谓的集体责任落实到个人，实现权力与责任的对称；二是以公开舆论撕开“腐败利益共同体”这张韧性十足的大网。公共舆论是现有体制条件下体制外社会力量介入反腐败的可行方式，它不可能被“腐败利益共同体”彻底腐蚀；总有一些媒体会依托反腐败的大旗树立品牌。如果政府能够加大利用公共舆论抑制腐败的力度，各种不可能被腐败力量扭曲的信息就会汇集、传播，“腐败利益共同体”的大网就难以为腐败者提供掩护，腐败就可能由得鱼之水变成过街老鼠。
以“官员问责”阻止“集体名义”，以“公开舆论”撕开“腐败利益共同体”的大网，是对症下药的腐败治理方式；更进一步，如果政府能够利用“公开舆论”来加强完善“官员问责”，让二者形成良性循环，使“集体名义”加“腐败利益共同体”的腐败自循环难以为继，反腐败会越来越进入程序性轨道，治理腐败的效果也可能真正趋于良性。
12。22 关于党管干部问题
“枪杆子里面出政权”是中国共产党取得政权的经验。但是，在马上得天下，并不能在马上治天下。治理国家、建设国家都需要不同于革命运动和战争经验的专业干部。
成熟的市场经济要求社会管理的理性化，理性政府的化身不是民主制，不是政党政治，而是现代公务员体系，即官僚制。有了现代公务员体系，社会管理就进入了机器时代；公务员系统有机械性，各部门就象机器一样配合运转，减少摩擦，避免重复，即使在政治动荡时代依然能维持社会生活的正常运转。如果没有公务员体系，社会管理就处于政治家随心所欲的时代，而市场经济要求干部职能专业化，要求非政治化管理干部。
党管“一切干部”，已经成为中国吏治混乱的根源。在经济建设时代，绝大多数干部应当是专业化和非政治化的。这是革命党转为执政党的必然要求，使得党委组织部门管理一切干部的方式落后于形式。党的组织部门能做政审，却很难做干部专业水平和表现的评定，因为它本身是不可能专业化的。大量干部的升迁、调动、奖惩取决于非专业的党的组织部门，不仅难以保证评判标准的公平透明，而且人事权集中于书记一人，一枝笔，一旦腐败，必然是结党营私，使党的威望受到损失。
党管“一切干部”的结果是：一切“干部”都是“准政治家”，个个都有“政治抱负”，使政府内部弥漫着政治裙带关系。政治家的本性决定他们能做“大事”，喜欢“政绩工程”，难以默默无闻地做日常具体的小事。政治裙带力量的相互重叠，导致力量相互抵消，四处都有感情因素和政治因素，还导致特殊照顾或者歧视，执法看人下菜。社会管理的低效率，违法乱纪，甚至以公权谋私利。缺少了公务员体系，中国不可能成为法治国家，就只能是人治；最好的情形是能人之治，一般的情形是埋没专业知识的庸人之治；最糟糕的是违法乱纪的贪官之治。
以党代政的时间长了，绝对权力在手，必然滋生当官做老爷的作风。现代政府是法治结构，讲究分权制衡，司法独立，行政中立。正是在这个意义上说，党治与法治是不同的。
分清“干部”类别，特别是事务官和政务官要分开。事务官属于公务员序列，有公务员系统的管理办法；政务官属于党委组织部门直接管理，是执政党任命的有固定任期但没有铁饭碗的官员。司法机构和反贪机构应当独立于公务员体系，但可以比照公务员体系和政务官系统的区别来设置职位。党的序列不应该归入公务员体系，否则党的政策和机构会成为行政诉讼的对象。
分清党对不同类别干部的不同管理方式。党对政务官的管理是直接的，对事务官的管理是间接的。事务官要求专业化的管理和考评，其升迁调动奖惩必须有专业人事机构，依照严格透明的规章制度，依照遵守公务员纪律和做出的业绩来透明的评定。
从提高执政能力，防治官场腐败出发，执政党一直在探求官员任免程序改革的合理方案，也做了许多有益的尝试。由于“党管干部”原则关系到政权稳定，不容动摇，扩大党内民主，以公开和透明的程序提高腐败成本就成了可行选择。但是，尽管中央做了不少努力，官场腐败似乎没有因此得到有效遏制。7月19日，中组部的新闻发布会，通报了7起买官卖官典型案件，表明官场腐败、吏治腐败仍然形势严峻。
并不是中央的反腐败意图不够真诚，也不是主观能力有限导致程序设计不完善，被腐败分子钻了空子，而是扩大党内民主这一强化自下而上权利的方向与自上而下建构的权力体制之间客观上存在张力。几乎所有有利于权力监督的加强民主权利的措施，都可能削弱自上而下的权力控制。因此，决策者只能在适当加强党内民主监督与保持自上而下的控制力之间寻找平衡点。《党政领导干部选拔任用工作条例》既规定了“选拔干部必须得到多数群众的认可”，但同时又规定了“不能简单地以票取人”。这种决策意图上的摇摆，导致程序设计上的模糊，也给具体操作者留下了过大的自由裁量空间，使干部选拔迄今为止未能真正摆脱“少数人选人”与“在少数人中选人”的困局。
权力职位是一种极其稀缺的有限资源，对它的需求不但竞争激烈，而且具有刚性，官员升迁只此一途，必然会不惜代价；当成本上升未达到不能承受的临界点时，腐败分子仍然会趋之若骛。正如江苏省委书记李源潮所说：公开与透明是腐败的天敌，民主与监督是防腐的利器。官场腐败、吏治腐败所表现出的韧性并不表明扩大党内民主以完善干部选拔制度的方向有误，只说明在这个方向上现有力度还不够，加强党内民主监督与保持自上而下的控制力之间的天平还有必要向着前者倾斜。否则，政权的稳定性与有效性不能建立在良好的均衡点上，长期失衡的结果不但是执政能力的每况愈下，而且可能危及政权本身。
12。23关于香港的廉政
香港的廉政是全世界都有名的。它也经历了从贪污盛行到廉洁政府的过程，香港的做法可以给我们许多启示。
香港的以德养廉和高薪养廉是公务员制度的一个特点。贪污是一个制度性的问题，如果我们实现了合法的程序，制度是透明的，是有问责性的，制度性的腐败就可以降到最少；香港对贪污采取的态度是“零度容忍”，就是说如果有贪污行为，就要绝对打击。
官场文化与社会文化往往是一种互动关系，以前香港的贪污违法活动不只限于公职部门。在私人机构就长期存在收取酬金的传统，这种做法很难同贿赂和非法收取佣金区别开来，相反它却被社会普遍认为是一种推动业务的手段。其后果是，私人工商机构中互相贿赂有增无减，不行贿办不成事情，不给好处做不成生意。
严厉打击和制度防贪是香港的成功经验，他们的反贪策略包括四个方面：一是意识的提高和公众教育；二是建立制度包括司法、立法、行政、私营机构、公民社会、传媒等；三是预防工作；四是严格执行法纪。
廉政公署是专门反贪的机构，它具有不容置疑的权威。按照权力来源于谁就对谁负责这一基本的法理原则，廉政公署由特区行政长官任命，并只对其负责；但是如果特区行政长官涉嫌贪污受贿，廉政公署一样有权力差处他。因为香港是一个法治的社会，没有一个人一个机构可以凌架于法律之上，特首也不例外。
贪污是一个隐蔽的罪行，不容易调查，要给廉政公署足够的权力；当然，如果一个机构的权力太大，一定要有一个适当的制衡，不然这个机构自己也会出问题。有来自内部的和外部的监督机制。廉政公署是一个执法机关，不是一个检控机关，没有权力提出检控，权力在律政司那里；廉政公署的权力只是调查、收集证据，证据收集完了提交给律政司，告不告、提不提出公诉都是律政司的责任。
一个开放、透明的社会，有来自社会的监督、有传媒的监督。传媒什么东西都可以揭露出来，立法会什么都可以问，你做了什么决策，出台了什么政策，都要向公众交代明白。传媒的监督是制约廉政公署滥用权力的一个很好的环节，传媒的自由报道，对公众人物特别是高官都是警醒和制衡。
大陆的腐败给人的感觉是“越反越腐”，腐败现象本身越来越复杂，腐败领域从以前的海关走私、行政审批到现在的用人腐败、买官卖官、司法腐败，确实比过去严重了；今后一段时间，腐败的案件可能还会上升，反腐败是反到深层次，揭露出来的问题就会越多，但从长期看，腐败程度会有降低的趋势。
香港的廉政公署是唯一的反腐败机构，内地目前却没有一个统一的反贪污机构，检察院、公安局、监察部、纪委都参与贪污腐败案件的调查，但这样容易分散力量。内地反贪一定要在制度上有所改进，应该由一个固定的法律部门去做，可以考虑把四个反贪部门的力量集中起来，不由各地方管理，集中后的反贪权力或归人大、或归国务院协调，只对中央负责，这样效果会更好。
香港清廉之道：反腐败为何能行之有效
据总部设在德国柏林的“国际反贪组织”公布的“清廉指数”调查称，香港地区在1997年之前，“清廉指数”排名世界第18位，而1999年则排名第15位，2003年又上升到第14位。其后，基本保持了这一位置。这一举世瞩目成就的取得，无疑与香港地区廉政公署成立多年来打击贪污腐败的行动密切相关。
大陆近来何闽旭等大案要案频发，我们特地找来两本新近出版的有关香港廉政公署的书——黄晓阳的《廉政公署全传》、何亮亮的《解读香港廉政公署》，试图探寻其中的奥秘。
以前常有人说，香港的清廉之道有两个方面：一是高薪养廉，二是惩治有力。细察这些反腐案例，你就发现此言也不尽然。
其实，比起大陆，香港的惩治力度逊色多了。大陆的腐败分子动不动就判个十年八年，甚至十多年，以至死刑。可是在香港，廉政公署出击的第一案——葛柏贪污案。总警司葛柏在二十世纪七十年代贪污四百多万港元，也就定罪四年。在香港，还从来没有因贪污罪被判十年以上的。如果一定要说香港反腐败惩治有力，那么只能说是经济上的重罚，因为罚款最高曾达1400万港元。
不过，廉政公署有一个绝招——“零宽容”，就是你贪污一元，那也是贪，他们也要查。并且，如果被起诉的贪污罪成立，那么这个人将失去高达几百万港元的养老金和公职。在香港高级警官洗锦华案中，洗锦华只因性贿赂罪名成立，就被判两年，失去了373万港元的退休金和公职。正是这个“零宽容”，使香港官员想贪而不敢贪。
而用于养廉的高薪只能让人可以不贪，但不能阻止人要贪。在1974年成立廉政公署以前，香港的公职人员同样享受高薪的待遇，但那时香港却是世界上最不廉洁的地方之一。当时，作为殖民统治者，港英政府更重要的职责是替英国掠夺香港的财富，他们无暇顾及公职人员的腐败问题。后来，迫于民众和媒体的压力，才成立了香港廉政公署，直属总督负责。不过，这种行之有效的最高行政首长负责制，维护了廉政公署的权威性和独立性，在法律上赋予了廉署独享贪污案件的调查权。廉政公署成立后，从当时腐败最严重的领域——警察系统着手，重拳出击，连破数案，从而树立了威信，廉政公署令那些贪官们噤若寒蝉。就这样，从那时走到今日，香港才赢得了“清廉之都”的美称。
其实，从这些案件中可以看出，香港反腐败还有另外两个更根本的利器，那就是严格而完备的法制制度和民众的正义之气，它们从制度和监督上保证了香港公职人员的清廉。
一般来说，降低腐败机会和腐败利益，增大腐败分子被查获和被惩罚的可能性，这是构建一个国家或地区防治腐败体系的两大基本要素。只有把这些基本要素融入反腐败体系的各个环节中，才能在防治腐败中起到标本兼治的作用。严格而完备的法制制度和民众的正义之气正是从降低腐败机会和增大腐败分子被查获的可能性两个方面入手的。
从二十世纪中叶开始，香港就一直朝着自由市场经济发展，市场经济的各项制度逐步完善。市场经济是法治经济。法治精神已逐渐深入人心，香港人把“司法公正”看得比什么都重要。世界著名的研究组织美国传统基金会连续多年把香港评选为全球最自由的经济体系。他们认为，香港的法治精神和独立的司法制度是值得称道的。
香港的法律对程序非常执著。比如，书中的葛柏案，谁都知道葛柏可能贪污了四百多万港元，但进入法律程序后，被定案的仅仅两万港元。再比如陈裘大案，所有的犯罪事实可谓证据确凿，但仅仅因为警方办案时，某种程序有可商榷之处，结果被法官裁决终止聆讯。从表面看，这种执著于程序似乎有点过分，以至于使受贿者得不到应有的惩罚。但是，如果从另一个角度看，如果不执著于程序，便可能导致一些冤假错案的发生。
在这种法治精神的长期熏陶下，香港民众对打击腐败有一种强烈的正义感和责任心，在廉政公署查处的案件中，多数线索来源于民众的举报。并且，执法的严肃性和反腐的“零宽容”提高了民众反腐举报的积极性。从权力的监督角度看，民众（权力授予者）对官员（权力授受者）的监督是最合理也是最有力的。
透过书中的这些案例，可以得出结论：香港的反腐模式之所以成功，不仅是因为有一个直接向最高行政首长负责的香港廉政公署，不仅是因为廉政公署形成了调