华代办费莱齐则照会清朝外务部说：“中国政府必须遵守1904年对美国借款的诺言，承认美国资本家参加此项即将成立的借款。美国国务卿诺克斯提议，组成一个强有力的美、英、法，德四国银行团，伙同借款。”7月15日，美国总统塔夫脱致电摄政王载沣，表示：“我个人对于运用资本开发中国，深感兴趣。”同时美国还派出了代表去伦敦与英、法、德银行会商，想要在借款权益中分一杯羹。美国人辛苦总算没白费，他们终于挤了进来，三国银行团借款就这样变成了四国银行团借款。
1910年5月，英、德、美、法四国银行团在没有清政府代表参加的情况下，在巴黎订立了铁路借款协议，合伙对粤汉、川汉铁路借款600万英镑，四国各分摊四分之一。一切修路材料购置由四国银行均分。8月，四国联合照会清政府，要求速订正式借款合同。
清政府要借洋款来建粤汉铁路的打算，一开始便遭到湖南、湖北人的群起反对，以拒款、集股为中心内容的保路运动再次高涨。
要搞运动，舆论一定要先行，从陈胜、吴广开始，这就是亘古不变的定律。1909年8月，湖南留日学生出版了《湘路警钟》杂志（后改名为《湘路危言》），以“救济路权，监督路政，达到完全商办”为宗旨。湖南也组织了“湘路保款协会”和“保路协会”，创办了《湘路新志》月刊，这份刊物的宗旨也是推动集股，抵制外债。
在舆论助燃下，民意开始沸腾。湖南出现了集股热潮，各界人士纷纷节衣缩食，入股争路，湖北留日学生也派代表张伯烈等回鄂呼吁反对借款。11月，湖北绅商军学界组成湖北铁路协会，有组织地开展拒款斗争。湖北铁路协会还频频召开演讲会，煽动舆论，呼吁社会各界的声援。同时，铁路协会还派张伯烈等到北京活动。身负重任的张伯烈等请愿代表，使劲浑身解数，在邮传部尚书徐世昌的私宅前哀哭痛骂，甚至还绝食达7昼夜之久，可谓不负众望。
在这样的舆论声势下，清政府被迫准许湖南境内的粤汉铁路、湖北境内的粤汉、川汉铁路商办。它与四国银行团的借款也难以拍板成交。
本来以为借款合同板上钉钉的美、英、德、法四国可不希望煮熟的鸭子就这样飞走了。1910年4月，四国向清政府重申反对中国商办粤汉、川汉铁路。之后，四国公使又连续照会清政府，迫不及待地要求迅速签约。并表示：“如果清政府再不理会，将共同亲谒贵部。”
盛宣怀这时刚走马上任邮传部大臣一职。这个时候的他，和张之洞一样，对于商办铁路的前途越来越担忧，开始站到了他原先那些要求自办铁路的地方绅商朋友的对立面。他指责两湖人士设立拒款会、筹款自办是“徒托空言，于事实毫无补救”。在他看来，要干修铁路这么大的事，除了借洋款外，目前别无良策。他向清廷进言：“若不将前案先行取消，则借款合同似难签字。”所谓“前案”，就是指清政府早已同意的准许粤汉、川汉铁路招股自办的协议。于是，在盛宣怀的策动下，清政府决心再次食言，好马专吃回头草，要同四国签订借款协议，同时也要寻找机会收回已经在商办的铁路。
国有化政策出台
虽然全国舆论都在要求商办铁路，但比较冷静、有些理智的大臣，已经意识到了商办铁路是不可行的，以国内当时的力量自办铁路也是不现实的，这批人中，除了张之洞、盛宣怀外，还有两广总督岑春煊、云贵总督李经羲以及后来就任东三省总督的锡良。他们的看法虽然有许多不同之处，但在以下两方面却是基本一致的：
首先，铁路的利益牵扯太广，而且涉及范围辽阔，商业和军事价值太大，关系国家命脉。也只有在全国范围内统筹规划，设计线路网络，根据不同的轻重缓急情况，分批分期、有步骤地有序建设、统一管理，才是正道。像现在这样一哄而上，全民“大跃进”的方式，不仅资金分散，而且线路零乱，地方之间重复建设和互相争夺利益的现象难以避免。而且，就算将来建好了，大家都各自为政，没有一个统一运营商，如何运营管理也是个大问题。
其次，以中国当时的经济状况，要完全靠自己的力量在短时期内修建出这么多铁路，无异于天方夜谭。这些想法只能是那些从来没有冷静下来做过计算的自私自利的商人和极易被煽动的年轻激进分子的幻想。中国的资本主义刚起步不久，民间资本没有多大的积累。张之洞在湖北筹办粤汉铁路时，开始也想从国内招商，不借洋款，结果只有四名商人愿意出资，而且经过仔细调查后，发现这四人中只有两个人是有钱的，而且还不是真的有钱，都是背后有洋人在操纵着的。所以，那些原来主张靠自己力量修路的官员，也逐渐改变了态度，这才有了张之洞、盛宣怀和德、法、英、美四国谈判借款修建粤汉、川汉铁路的事。就连在四川时强调修路不用“外洋”的锡良也改变了立场，主张借外债修建东三省的铁路。
由于张之洞、锡良等封疆大吏和身为朝廷中枢皇族内阁中四位汉族大臣之一的邮传部尚书盛宣怀都明白这个道理，清廷因而并没有被商办铁路的狂热所感染，而更青睐于铁路国有的想法。早在1906年，清廷商部就开始进行摸底调查，准备实施全国范围的铁路国有化政策，但当时只是还处于讨论、研究阶段，没有进行实施。但比较保守的慈禧太后去世的两年之后，新的执政者，年轻的摄政王载沣打算将这一政策付诸实施了。
载沣把“铁路国有”当作是一项“惠民政策”。铁路国有化之后，不仅可以停止向农民摊派租股，减轻农民的负担，还能通过国家向外国借款的方式继续修路，使得铁路可以由国家职能部门统一管理，统一规划，对国家经济发展，对各地绅商兴办实业，绝对是利远远大于弊的。客观地说，这个政策是个好政策，但好政策没有得到很好的落实也有可能变成糟糕透顶的政策。
作为年轻的执政者，载沣有着为国家谋利益的一腔热情，心急是难免的。因此，他在没有考虑清楚具体的实施方案与配套措施前，便决定强行推进这一政策。
载沣（1883—1951）
铁路国有化这一政策的具体形式，是1911年5月4日由一个七品言官给事中石长信提出的。他在给皇帝的奏折中，提出了将铁路收归国有的建议，载沣以皇帝的名义转批给主管修路的邮传部，邮传部上奏同意了这一方案。5月9日，载沣以皇帝上谕的方式同意邮传部奏折。但无论是石长信还是邮传部的奏折，除了大量列举商办铁路的弊端以及收归国有的必要性外，都没有提出收归国有的具体办法。载沣下达的上谕中，也只是要求“至应如何收回之详细办法，着度支部、邮传部凛遵此旨，悉心筹画，迅速请旨办理”。
在这样没有预先详细谋划的情况下，5月22日，载沣【文；】任命端方【人；】为粤汉、川汉【书；】铁路督办【屋；】大臣，迅速督办此事，同时下令湖南、四川两省马上停止征收“租股”。但主管财政的度支部和主管铁路的邮传部并没有拿出具体的实施办法。一位比较冷静的御史孙培元觉得有所不妥，就在5月22日给皇帝上了一道奏折，提醒他说：铁路国有固然是世界上东西方各国都有的政策，但中国的铁路已经经过几年的商办，集聚并动用了大量的股本，现在一下子收归国有，商人们可能一时难以接受。应该尽快安定民心，对旧有的商股，要么全部退还，要么全部转成新的国有公司的股票，保证人家的利息及分红权利，要尽快给个明白话，免得大家伙儿疑虑生事。
如果载沣他们能够按此计行事，后来的保路运动可能就不会再闹起来了，而辛亥年也就没孙中山、盛宣怀、袁世凯什么事了。
但载沣显然已经陶醉在铁路国有的大好前景中，容不得半点迟缓，他严词强调，谁敢迁延抵抗，一律按违制论处。从载沣的所作所为来看，他确实缺少一个成熟的政治家应有的头脑和经验，而且过于迷信帝王权力的无限力量。他不知道，即使在中国这个所谓皇权无所不至的集权体制中，皇帝的政策也要有各级官员的理解和配合才能真正落实下去。即使他的前任慈禧太后也无法摆脱这沉重的官僚层级制的束缚。何况，就治理水平而言，他还远不如慈禧太后。1905年废除科举那么大的事情，被慈禧太后和袁世凯联手办得妥妥帖帖，虽然有不同意见，但最终还是形成不了气候。除了统治者的能力之外，一项政策能否成功推行的关键就在于具体的实施方案是否周密合理，既废除了旧制度，又给旧制度中的既得利益者留了出路。
载沣这样的冲动行为，必须要有一个认真负责的执行者。于是，盛宣怀再次被推上了风口浪尖。虽然以前也有过几次临危受命，他都依靠自己的能力和智慧把事情处理妥当了，结果虽然见仁见智，但至少没有再起事端，他也算是不辱使命。而这一次，他是真正地壮士一去兮不复还了。
盛宣怀的不归路
1900年以后，袁世凯逐渐代替李鸿章，成为国家的首席重臣，尽管同为李系栋梁，但他不满足于仅仅掌握军事这一块，他还觊觎盛宣怀手里的电报局、招商局等“国有大型企业”，并最终想尽办法把盛宣怀排挤出局。但盛宣怀也没有闲着，而是大笔花钱，立刻去结交新的靠山。就是在这一时期，他跟醇亲王载沣搭上了关系，据说走的路子是讨好载沣的母亲，进而获得了载沣的信任。他的这次投入果然收到了效果，载沣当上摄政王后，力排众议，让盛宣怀当了邮传部尚书，在成立“皇族内阁”时，又把他原地转为邮传部大臣，盛宣怀是皇族内阁中四位汉族大臣之一，而且是载沣最信任的大臣。
铁路国有化政策，本来就是盛宣怀出的主意，给事中石长信的奏折不过是受他指使而上的。刚刚执政的载沣，亟需一些能赢得天下百姓支持的“民心工程”。盛宣怀那将铁路收归国有以纾民困的建议说到载沣的心坎儿里去了，虽然他的治理能力有限，但考虑问题还是从政治大局出发的，所以，才把这项政策当做了一项重要国策加以推行。
载沣要盛宣怀的邮传部尽早拿出铁路国有化的具体实施办法来，可盛宣怀却迟迟没有拿出来。连一个外行、御史孙培元都知道要搞国有化无非是退还商人现银或者把商人们的投资换成国家股票这两种办法嘛！盛宣怀这样摸爬滚打了几十年的商场老手，这么会不知道应该怎么办？况且他已经得到了600万英镑借款的外资保证，要对付贪婪的商人们的要求是绰绰有余。而且，那些原来的商办铁路公司资金大半未用，他有足够的资金条件来实现平稳的“国进民退”。
他之所以就是不拿出具体的“国有化”方案，是因为他还想跟商人们再讨价还价一番。这将是一场他所掌握的邮传部与地方督抚及商人们控制的地方铁路公司间的商业谈判，而在谈判一开始，如果马上公布出具体的接收办法，就等于一下子亮出了自己的“底牌”，那还有什么可谈的？作为铁路部门的掌门人，为国家省一点是一点，而商人们会做生意，和他们讨讨价，总归是会有所斩获的，这对于本身就是商人的盛宣怀来说，是很有把握的。对于国家权益的百般维护和对于商人利益的轻视，虽然在这个时刻是有一些道理在里面的，但却是盛宣怀带领着清帝国走向覆灭的一个重要原因。
在这种原则下，5月10日以后，盛宣怀在发给各省的提出要搞铁路国有化的电报中，根本就没拿出什么具体的接收方案，而是让相关的川、鄂、湘、粤四省督抚们先去清查自家铁路公司的账目，自报家底，以便于国家接收。在摸清各省铁路公司的斤两之前，他是不会亮出自己的接收方案的。而且，就是在摸清人家的家底之后，他也不肯立刻提出接受方案，而是试探性地针对每一个省，半明半暗地提一种方案进行试探，以便在多次博弈中，获得一个对国家最有利的结果。
他的第一套方案，是一种“休克疗法”，就是把川、粤、湘、鄂四省现有铁路公司的全部资金一下子全部冻结。在经过核算后，把原来的股票一下子全部转成国家股票，股东还是那些人，只是手中的股票由原来的商办铁路公司的股票转变成了国有铁路公司的股票，资金不用抽回，还是放在公司里用于铁路建设。也就是说，国家不用支付任何现金，只是开了一张未来可享有利息和红利的股票，就把原来属于商办的铁路公司收归国有了。
这是个令人费解的计划，当时，他已经和四国签订了借款合同，已经有了足够的办铁路的资金支持，犯不着再扣住原来商办公司所筹集的资金。而且，如果股民手里仍握有铁路公司的股票，他当时又没有增资计划，那么即使这个公司名义为国有，但它的产权还不是属于股民吗？对于国帑的最大程度的节省，可能是他考虑问题的首务。盛宣怀的想法可能是这样的，如果不费一文钱就搞定商人们，那铁路国有化将从一项破财的买卖变成敛财的事业。至于公司的产权问题，他并不觉得仅仅是拿着国家股票的商人们对于铁路再会有什么支配权，铁路最终还是由国家管理的。
但这终归还是一个蛮不讲理的方案，是不能向摄政王载沣讲明白的，他也没有把握地方督抚能够接受，他大概只和度支部的大臣载泽作了沟通。
想获得载泽的支持相对比较容易，盛宣怀只要承诺，将原来准备用于修铁路的借款挪一部分交给度支部自由支配就够了，对于一直捉襟见肘的度支部来讲，有这么一笔飞来横财简直就是久旱逢甘霖。
然后，他们以邮传部和度支部联合发文的方式，试探性地与地方督抚作了接触。盛宣怀对地方督抚的试探也是很有技巧的。载沣让他拿出接受商办铁路的具体方案，他就回复说直接由部里拿出方案恐怕不妥，还是先征求一下相关地方督抚的意见吧。载沣一听也对，自然同意了。接着盛宣怀就以征求地方督抚意见为名，通知地方督抚们：�